[中圖分類號]D616[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]0529-1445（2020）01-0059-04

推動京津冀協(xié)同發(fā)展，是習(xí)近平總書記親自籌劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施五年來，疏解北京非首都功能、河北雄安新區(qū)和北京城市副中心規(guī)劃建設(shè)、三大重點(diǎn)領(lǐng)域的率先突破等都取得了積極進(jìn)展，協(xié)同發(fā)展大格局已經(jīng)初步形成。隨著京津冀協(xié)同發(fā)展向縱深推進(jìn)，開始進(jìn)入到了滾石上山、爬坡過坎、攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段。2020年是京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要確定的第二階段的最后一年，也是國家全面建成小康社會的關(guān)鍵一年，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略有望如期完成主要戰(zhàn)略目標(biāo)。之后，將進(jìn)入的“十四五”時(shí)期是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略進(jìn)入第三個(gè)階段的第一個(gè)五年（京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要確定2017年、2020年、2030年三個(gè)目標(biāo)年），也是實(shí)現(xiàn)建設(shè)成為以首都為核心的世界級城市群的關(guān)鍵五年。過去五年京津冀協(xié)同發(fā)展各方面取得了一定的進(jìn)展，但仍存在一些問題。認(rèn)真分析這五年的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的外部環(huán)境、新形勢和新要求，對于把握“十四五”時(shí)期面臨的新的重點(diǎn)任務(wù)，牢記使命責(zé)任，攜手穩(wěn)步前行，推動京津冀更好協(xié)同發(fā)展具有重要意義。

京津冀協(xié)同發(fā)展的進(jìn)展與現(xiàn)狀

2014年以來，京津冀三省市各級政府出臺了一系列政策，全面推動京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的落實(shí)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展水平得到明顯提升，區(qū)域空間格局顯著優(yōu)化，以試點(diǎn)示范平臺建設(shè)為代表的體制機(jī)制改革不斷深化，協(xié)同發(fā)展成效初顯。①

北京人口調(diào)控卓有成效。北京人口規(guī)模的有效控制和空間合理布局對于推進(jìn)京津冀人口均衡發(fā)展，緩解北京面臨的人口過度集聚與資源環(huán)境承載力間存在的矛盾起著重要的支撐與保障作用。2014年以來，伴隨著北京非首都功能疏解，有效地遏制了人口過快增長的態(tài)勢，2017年相比2016年北京常住人口減少了2.2萬，2018年較上年又減少了16.5萬人。這是自1978年以來，北京首次出現(xiàn)連續(xù)兩年常住人口減少的情況。按期實(shí)現(xiàn)2020年將北京常住人口控制在2300萬人以內(nèi)的人口目標(biāo)已無懸念。

北京非首都功能有序疏解。2014年以來，北京市按照政府引導(dǎo)與市場機(jī)制相結(jié)合、集中疏解與分散疏解相結(jié)合、嚴(yán)控增量與疏解存量相結(jié)合、統(tǒng)籌謀劃與分類施策相結(jié)合的原則，結(jié)合經(jīng)濟(jì)手段、行政手段等各種途徑和方式對四類疏解對象進(jìn)行疏解，取得顯著進(jìn)展。北京市通過制定和實(shí)施《北京市新增產(chǎn)業(yè)的禁止和限制目錄》，關(guān)停退出一般制造業(yè)企業(yè)2000余家，調(diào)整疏解各類區(qū)域型專業(yè)市場600余家。

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成效顯著。2014年以來，京津冀交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)快速推進(jìn)，交通一體化程度顯著提高。“軌道上的京津冀”已經(jīng)形成規(guī)模，京津冀國家高速公路所有“斷頭路”均已打通，首都地區(qū)環(huán)線高速公路全面通車。2019年9月大興國際機(jī)場通航和河北自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)大興國際機(jī)場片區(qū)掛牌，標(biāo)志著京津冀在民航領(lǐng)域以及臨空經(jīng)濟(jì)合作方面取得了新的重大進(jìn)展。

環(huán)境治理和生態(tài)建設(shè)取得積極進(jìn)展。僅就大氣環(huán)境而言，京津冀pm2.5由2013年的106微克/立方米下降到2018年的60微克/立方米，北京更是從90微克/立方米下降到51微克/立方米。天藍(lán)了，霧霾少了。京津冀三省市環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治和生態(tài)共建共保工作機(jī)制不斷完善，共建生態(tài)文明先行示范區(qū)，開展環(huán)首都國家公園試點(diǎn)、跨區(qū)域排污權(quán)交易、環(huán)境污染第三方治理、碳排放權(quán)交易試點(diǎn)等工作，深層次推進(jìn)協(xié)同防治污染，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。

產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移工作進(jìn)展順利。京津冀三地政府積極推進(jìn)區(qū)域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移工作，北京有序疏解非首都功能，河北和天津積極承接北京部分產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，三地間的產(chǎn)業(yè)定位與分工日益明晰。產(chǎn)業(yè)共建與合作發(fā)展重點(diǎn)項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)，北京與河北共建曹妃甸協(xié)同發(fā)展示范區(qū)、雄安新區(qū)中關(guān)村科技園，京津共建濱海—中關(guān)村科技園、京津合作示范區(qū)，有效推動了區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級。

創(chuàng)新驅(qū)動三地互利共贏。北京、天津和河北三地通過共建高科技園區(qū)等形式，大力推動在創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、資金鏈、政策鏈等方面的深度融合。區(qū)域科技研發(fā)及其成果轉(zhuǎn)化平臺建設(shè)加快，北京科技成果加速在河北和天津落地轉(zhuǎn)化。

區(qū)域空間格局不斷優(yōu)化。2014年以來，首都核心“一核”功能優(yōu)化提升，北京作為京津冀協(xié)同發(fā)展的核心，其輻射帶動能力進(jìn)一步增強(qiáng)。北京和天津作為京津冀協(xié)同發(fā)展中的“雙城”，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展引擎作用不斷凸顯。“三軸”人口產(chǎn)業(yè)集聚作用顯著，京津、京保石、京唐秦作為京津冀區(qū)域的主要通道，是京津冀主要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶和城鎮(zhèn)集聚軸，產(chǎn)業(yè)要素的軸向集聚作用明顯。“四區(qū)”差異化發(fā)展格局初步形成，“多節(jié)點(diǎn)”城市綜合承載能力增強(qiáng)。

京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入推進(jìn)已取得一系列的顯著成效，但仍有一些突出問題亟待解決。

地區(qū)間發(fā)展差異較大。京津冀三省市在資源稟賦、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及發(fā)展方式的巨大差異，導(dǎo)致京津冀區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)分化嚴(yán)重。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來，區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距有所緩解，但三地間在經(jīng)濟(jì)總量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面仍有較大差異。2018年北京、天津和河北三地的GDP占京津冀的份額分別為35.61%、22.09%和42.30%，2010—2018年北京和天津兩市的GDP份額略有上升，河北省占比則略有下降。

創(chuàng)新驅(qū)動輻射帶動不足。京津冀協(xié)同發(fā)展的根本在于創(chuàng)新驅(qū)動。京津冀三省市的科技創(chuàng)新資源分布高度不均衡，北京市科技創(chuàng)新資源富集，但對區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展的帶動和擴(kuò)散作用不足。京津冀三省市之間也尚未形成創(chuàng)新驅(qū)動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的合力，大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、培育區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長新引擎的任務(wù)仍然艱巨。

區(qū)域空間結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。京津冀地區(qū)存在比較嚴(yán)重的“過密過疏”現(xiàn)象，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動和優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)功能過度集中在京津兩大城市特別是北京中心城區(qū)，導(dǎo)致出現(xiàn)了“大城市病”問題，而河北省特別是中小城市由于缺乏資源凝聚能力導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)競爭力和人口吸引力下降。區(qū)域城鎮(zhèn)體系不合理，城鎮(zhèn)等級存在斷層。京津冀地區(qū)有北京和天津兩個(gè)超大城市，卻缺少特大城市，大中城市數(shù)量也過少，構(gòu)建跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新鏈難度加大。

環(huán)境治理與生態(tài)建設(shè)協(xié)同有待加強(qiáng)。一方面生態(tài)修復(fù)和環(huán)境改善任務(wù)依然艱巨，土地資源超載、水資源供需緊張、大氣污染形勢嚴(yán)峻等問題制約著區(qū)域可持續(xù)發(fā)展；另一方面區(qū)域環(huán)境治理與生態(tài)建設(shè)協(xié)同機(jī)制有待完善，盡管京津冀三地在部分領(lǐng)域建立了協(xié)同治理和管控的工作機(jī)制，區(qū)域性生態(tài)治理仍處于各自為政的態(tài)勢，跨行政區(qū)的生態(tài)治理政策還難以得到全面落實(shí)和保障。

體制機(jī)制改革有待深入。京津冀三省市之間初步建立了圍繞北京非首都功能疏解、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移、區(qū)域交通一體化和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)領(lǐng)域的合作框架和對話機(jī)制。然而，在要素市場一體化、區(qū)域補(bǔ)償和利益分享、區(qū)域行為主體合作參與、政府與市場關(guān)系等方面還需要體制機(jī)制改革和創(chuàng)新的深化。

“十四五”期間京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)與方向

2019年1月18日，習(xí)近平總書記對推動京津冀協(xié)同發(fā)展提出六點(diǎn)要求：疏解北京非首都功能，雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)，北京城市副中心建設(shè)，體制機(jī)制創(chuàng)新，生態(tài)環(huán)境建設(shè)，基本公共服務(wù)共建共享。②貫徹落實(shí)好習(xí)近平總書記的重要講話精神和要求，是“十四五”期間推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展的工作重心和主要任務(wù)。

“十四五”時(shí)期，面對世界百年未有之大變局，加速推動形成京津冀地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的新優(yōu)勢是京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)。“十四五”時(shí)期的起點(diǎn)2021年，既是中國“兩個(gè)一百年”中第一個(gè)一百年節(jié)點(diǎn)年，也是面向2035年“三步走”戰(zhàn)略第二步的起點(diǎn)年。中國發(fā)展仍處于并將長期處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，面對世界百年未有之大變局和近年來國家經(jīng)濟(jì)格局出現(xiàn)的新變化，東北、華北、西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長動力不足，中國南北經(jīng)濟(jì)差異擴(kuò)大等問題，京津冀協(xié)同發(fā)展作為重大國家戰(zhàn)略，理應(yīng)發(fā)揮創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長新引擎作用，在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提升北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和競爭力方面作出更大貢獻(xiàn)。因此必須更加積極主動地應(yīng)對新形勢新挑戰(zhàn)，緊抓戰(zhàn)略機(jī)遇，提升創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟(jì)增長的能力，推動形成高質(zhì)量發(fā)展的新優(yōu)勢。

京津冀協(xié)同發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵階段，疏解北京非首都功能，促進(jìn)“一核兩翼”協(xié)同發(fā)展也是京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)及方向。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)實(shí)施五年，各項(xiàng)工作有序推進(jìn)與落地。2019年1月16日至18日，習(xí)近平總書記在京津冀考察，主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，認(rèn)為當(dāng)前京津冀協(xié)同發(fā)展“進(jìn)入到滾石上山、爬坡過坎、攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵階段”，并對未來發(fā)展提出了六點(diǎn)要求。疏解北京非首都功能和規(guī)劃建設(shè)好河北雄安新區(qū)、北京城市副中心是習(xí)近平總書記提出的前三點(diǎn)要求，也是能否實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的關(guān)鍵所在。因此應(yīng)緊緊抓住疏解北京非首都功能這一“牛鼻子”，圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展的總體定位以及北京市的減量發(fā)展，從優(yōu)化京津冀空間結(jié)構(gòu)，高質(zhì)量規(guī)劃建設(shè)河北雄安新區(qū)和北京城市副中心，籌辦舉辦2022年冬奧會，促進(jìn)以京津冀主要中心城市為核心的現(xiàn)代化都市圈建設(shè)等方面，穩(wěn)妥有序推進(jìn)北京非首都功能疏解。優(yōu)化與提升首都功能核心區(qū)政治中心、文化中心、國際交往中心功能，加快推動雄安新區(qū)和北京城市副中心從高起點(diǎn)規(guī)劃向高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變，促進(jìn)“一核兩翼”協(xié)同發(fā)展。③

京津冀進(jìn)入建設(shè)世界級城市群的關(guān)鍵階段，縮小區(qū)域差異，打造多核心的區(qū)域空間結(jié)構(gòu)也是京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)及方向。“十四五”期間，京津冀進(jìn)入向世界級城市群邁進(jìn)的關(guān)鍵階段。對標(biāo)國際上的世界級城市群，京津冀仍存在以下問題，需要在“十四五”期間重點(diǎn)解決。需要進(jìn)一步加強(qiáng)首都北京對周邊城市的輻射帶動作用。世界級城市群的核心城市是具有全球影響力的世界城市，而北京目前人均GDP和勞動生產(chǎn)率僅為國際上公認(rèn)的全球城市紐約、倫敦和東京的1/3左右。需要解決城市群內(nèi)等級規(guī)模斷層問題。結(jié)合世界級城市群和都市圈的經(jīng)驗(yàn)，首先需要打造以各自中心城市為核心的城市圈以及提升區(qū)域中心城市發(fā)展水平。城市群內(nèi)城市等級斷層，不利于城市之間產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新的傳導(dǎo)以及構(gòu)建完整的跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈體系。因此，加強(qiáng)和提升石家莊城市圈以及各個(gè)區(qū)域中心城市的人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模至關(guān)重要，特別是可以利用建設(shè)雄安新區(qū)這一歷史性機(jī)遇，加速形成保定—雄安特大都市區(qū)，以承接北京非首都功能疏解并提升自身和周邊地區(qū)的創(chuàng)新能力。需要解決城市群內(nèi)城市間發(fā)展水平差距過大。京津冀地區(qū)各城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，北京和天津兩市不僅經(jīng)濟(jì)規(guī)模大，人均GDP水平也大大高于河北省的各城市。需要解決城市群內(nèi)人口空間布局不均衡，過密與過疏并存的問題。京津冀地區(qū)人口分布不均衡，北京和天津人口多、密度大、吸引力強(qiáng)，河北各城市人口規(guī)模較小、增速慢、吸引力缺乏，人口向京津流動的壓力仍然很大。

在生態(tài)、交通、產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新、公共服務(wù)等領(lǐng)域取得新進(jìn)展也是京津冀協(xié)同發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)及方向。以習(xí)近平總書記提出的“堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治”總要求為指導(dǎo)，打破行政區(qū)域限制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，擴(kuò)大區(qū)域生態(tài)空間，推進(jìn)“十四五”期間京津冀的生態(tài)環(huán)境治理。按照網(wǎng)絡(luò)化布局、智能化管理和一體化服務(wù)的要求，圍繞建設(shè)高效密集的鐵路交通網(wǎng)、完善便捷的公路交通網(wǎng)、現(xiàn)代化的津冀港口群、國際一流的航空樞紐、一體化的智能交通服務(wù)的目標(biāo)，進(jìn)一步促進(jìn)“十四五”期間京津冀交通一體化進(jìn)程。圍繞京津冀產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求，結(jié)合京津冀三省市發(fā)展定位、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)和空間格局，聚力打造若干具有國際影響力的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群和創(chuàng)新集群，促進(jìn)京津冀產(chǎn)業(yè)區(qū)域分工與合作。進(jìn)一步強(qiáng)化協(xié)同創(chuàng)新支撐，完善區(qū)域創(chuàng)新體系，整合區(qū)域創(chuàng)新資源，加速推進(jìn)京津冀協(xié)同創(chuàng)新共同體建設(shè)?；竟卜?wù)均等化是促進(jìn)北京非首都功能疏解、實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和功能均衡布局、縮小區(qū)域差異、體現(xiàn)“以人民為中心”理念的重要抓手，因此，“十四五”期間應(yīng)積極推進(jìn)京津冀基本公共服務(wù)的共建共享。

（本文為北京市科技專項(xiàng)工作“京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展指數(shù)研究（2020）”的階段性成果）

①李國平主編：《2019京津冀協(xié)同發(fā)展報(bào)告》，科學(xué)出版社2019年版，第1—15頁。

②《習(xí)近平在京津冀三省市考察并主持召開京津冀協(xié)同發(fā)展座談會時(shí)強(qiáng)調(diào)：穩(wěn)扎穩(wěn)打勇于擔(dān)當(dāng)敢于創(chuàng)新善作善成推動京津冀協(xié)同發(fā)展取得新的更大進(jìn)展》，《人民日報(bào)》2019年1月19日第1版。

③北京大學(xué)首都發(fā)展研究院編：《大國首都方略——北京大學(xué)首都發(fā)展研究院建院20周年紀(jì)念文集》，科學(xué)出版社2019年版，第47—50頁。

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[3]李國平，宋昌耀.京津冀區(qū)域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化策略研究[J].河北學(xué)刊，2019(1).

（作者簡介：李國平，北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長、政府管理學(xué)院教授、北京大學(xué)首都高端智庫首席專家）