歐陽慧 中國宏觀經(jīng)濟研究院城鎮(zhèn)發(fā)展室主任

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黨的十八大以來，我們在推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上取得了一系列歷史性成就，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展呈現(xiàn)開放合作程度加深、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級加速、效率與公平并重的新特點。黨的十九大報告明確提出“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略成為新時代國家重大戰(zhàn)略之一，是貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的重要組成部分。我們將從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署及階段性對比、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體思路三個方面出發(fā)，深入探討“新時期促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略思考”這一主題。

一、21世紀以來國家促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略部署及階段性對比

21世紀以來，國家賦予了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新的內(nèi)涵：一是地區(qū)間人均生產(chǎn)總值差距保持在適度的范圍內(nèi)；二是各地區(qū)人民都能享有均等化的基本公共服務(wù)；三是各地區(qū)比較優(yōu)勢能得到合理有效的發(fā)揮；四是各地區(qū)人與自然的關(guān)系處于協(xié)調(diào)和諧狀態(tài)。為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，“十一五”以來，我們形成的三大戰(zhàn)略框架包括：區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、重點區(qū)域戰(zhàn)略。

（一）區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的演變與對比

實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，對于充分發(fā)揮東中西部自身比較優(yōu)勢，縮小東中西部的發(fā)展差距，形成相互促進、共同發(fā)展的新格局具有十分重大的意義。我們提出區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有兩個背景：一是改革開放以來的沿海地區(qū)率先發(fā)展的不均衡發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)致地區(qū)差距拉大，其中截至2000年左右，東中西部發(fā)展差距是在拉大的，如西部比東部的GDP占比從1980年的40%左右拉大到2000年的45%左右，從1979到2005年東、中、西、東北“四大板塊”GDP占全國的比重來看，東部從43.3%上升到55.6%，中部從21.7%下降到18.8%，西部從20.9%下降到16.9%，東北從14.1%下降到8.7%；二是由于科學發(fā)展觀、“五個統(tǒng)籌”的提出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展顯得更加重要。

1999年6月17日，江澤民同志在西安召開的“西北五省區(qū)國有企業(yè)改革和發(fā)展座談會”，向全黨全國人民明確發(fā)出“必須不失時機地加快中西部地區(qū)發(fā)展”的戰(zhàn)略號召。1999年9月，中共十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》明確提出：國家要實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。2003年，我們提出了“振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”戰(zhàn)略；2006年，我們提出了“促進中部地區(qū)崛起”戰(zhàn)略。

對于“四大板塊”的戰(zhàn)略部署從2000年到現(xiàn)在發(fā)生了一個重要變化，就是更加聚焦戰(zhàn)略重點，如“十一五”時期的西部地區(qū)戰(zhàn)略方向是環(huán)境的改善和自我發(fā)展能力的提高；“十二五”時期，我們把“西部大開發(fā)”放在“四大板塊”的優(yōu)先位置，提出加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護，構(gòu)筑國家生態(tài)安全屏障，在資源富集地區(qū)建設(shè)國家重要能源、戰(zhàn)略資源接續(xù)地和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、旅游等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展科技教育，增強自我發(fā)展能力；同時，我們提出了在西部地區(qū)建設(shè)一些重點區(qū)域，形成區(qū)域性增長體系，如廣西北部灣、成渝、黔中、滇中、藏中南、關(guān)中—天水、蘭州—西寧、寧夏沿黃等經(jīng)濟區(qū)。

對于東北地區(qū)，我們提出了“以改革促發(fā)展、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”的主要戰(zhàn)略方向。其發(fā)展重點包括：完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，深化國有企業(yè)改革，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，著力保護好黑土地、濕地、森林和草原，促進資源枯竭地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。其重點區(qū)域的發(fā)展包括：遼寧沿海經(jīng)濟帶、沈陽經(jīng)濟區(qū)等。

對于中部地區(qū)，我們明確提出“三基地一樞紐”建設(shè)。其發(fā)展重點包括：發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，改善投資環(huán)境，提高資源利用效率和循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平，加強大江大河大湖綜合治理。其重點區(qū)域的發(fā)展包括：皖江城市帶、太原城市群、中原經(jīng)濟區(qū)、武漢城市圈、環(huán)長株潭城市群。

對于東部地區(qū)，我們提出了“增強國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力”的戰(zhàn)略方向。其發(fā)展重點包括：著力提高科技創(chuàng)新能力，著力培育產(chǎn)業(yè)競爭新優(yōu)勢，著力推進體制機制創(chuàng)新，著力增強可持續(xù)發(fā)展能力。其重點區(qū)域的發(fā)展包括：京津冀、長三角、珠三角以及山東半島等。

黨的十九大報告對區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略指明了方向：一是強化舉措推進西部大開發(fā)形成新格局；習近平總書記指出，要深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，加快邊疆開放開發(fā)步伐，拓展支撐國家發(fā)展的新空間，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。二是深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興；習近平總書記指出，新時代東北振興，是全面振興、全方位振興，要重塑環(huán)境、重振雄風，形成對國家重大戰(zhàn)略的堅強支撐。三是發(fā)揮優(yōu)勢推動中部地區(qū)崛起；習近平總書記指出，當前，中部地區(qū)崛起勢頭正勁，中部地區(qū)發(fā)展大有可為。要緊扣高質(zhì)量發(fā)展要求，乘勢而上，扎實工作，推動中部地區(qū)崛起再上新臺階。四是創(chuàng)新引領(lǐng)率先實現(xiàn)東部地區(qū)。

（二）主體功能區(qū)戰(zhàn)略的演變與對比

主體功能區(qū)戰(zhàn)略，從一開始作為理念和戰(zhàn)略被提出，到現(xiàn)在作為制度和規(guī)劃的落地實施，經(jīng)過了兩個階段：

1.階段一：“十一五”到2012年

（1）背景

主體功能區(qū)戰(zhàn)略醞釀于“十五”期間，“十一五”前期研究并提出了增強規(guī)劃空間指導(dǎo)和約束功能，提出空間均衡、生態(tài)效率等。國家“十一五”規(guī)劃提出“推進形成主體功能區(qū)”，形成優(yōu)化、重點、限制、禁止開發(fā)四類，不全覆蓋，確定了23個限制開發(fā)區(qū)。2010年出臺《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，改為全覆蓋，形成城市化地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)、生態(tài)地區(qū)三類、國家和省級兩個層面，形成4+3+2的總體布局。2011年將相關(guān)內(nèi)容納入國家“十二五”規(guī)劃，上升到國家戰(zhàn)略層面，與區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略共同構(gòu)成完整的區(qū)域戰(zhàn)略。要求2012年底各省完成編制主體功能區(qū)規(guī)劃，市縣要貫徹落實主體功能區(qū)，但沒明確編制規(guī)劃。

提出主體功能區(qū)戰(zhàn)略的背景，主要有三個方面：

第一，我國人多地少空間窄。我國陸地國土空間中，山地占33%、高原占26%、平原占12%，適宜工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)的面積有180余萬平方公里，但扣除必須保護的耕地和已有建設(shè)用地后，可用于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化開發(fā)及其他方面建設(shè)的面積只有28萬平方公里左右。與總面積大體相仿的美國、歐洲相比，我國人均土地面積，特別是人均平原面積匱乏。因此，從人多地少空間窄的基本國情出發(fā)，必須推進主體功能區(qū)。

第二，人口與能源、資源分布不平衡。我們受到的資源和生態(tài)環(huán)境的約束是非常嚴重的。比如，水資源總體上南多北少、東多西少，從全國城市來看，有三分之二的城市有不同程度的缺水，114座城市嚴重缺水。這樣的不平衡，就決定了人口、生產(chǎn)分布的布局必須有資源、能源、環(huán)境條件相適應(yīng)才行。再者，環(huán)境問題也比較嚴重，如“三河三湖”污染比較嚴重，黃河也屬于重污染區(qū)域，環(huán)渤海、長三角和珠三角的沿海地區(qū)也是近海海域污染比較嚴重的地方；有些不適合開發(fā)的地方也進行了無序開發(fā)，導(dǎo)致資源、能源跟不上，環(huán)境也受到了很大的污染。所以，在這種情況下，我們的開發(fā)與人口、生產(chǎn)的布局必須與資源、環(huán)境調(diào)節(jié)相適應(yīng)。

第三，區(qū)域開發(fā)的無序?qū)е律鷳B(tài)系統(tǒng)受損、環(huán)境破壞嚴重。比如，全國的石漠化面積達到12.96萬平方公里，沙化面積達到174萬平方公里。幾十年來，生態(tài)系統(tǒng)破壞還是比較嚴重的，如湖泊減少2萬平方公里，全國濕地開墾面積1000萬公頃，沿海灘涂面積減少過半。

在這種條件下，實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略才能從根源上解決一些深層問題：一是保護生態(tài)系統(tǒng)，必須區(qū)分主體功能，根據(jù)自然條件適宜性開發(fā)；二是過度開發(fā)、超出環(huán)境承載能力，是環(huán)境污染嚴重、難以治理的源頭，必須結(jié)合主體功能區(qū)根據(jù)資源環(huán)境承載能力開發(fā)；三是分散開發(fā)，導(dǎo)致土地低效利用，需要通過主體功能區(qū)建設(shè)推進一些地區(qū)的高效集約開發(fā)。

（2）主體功能區(qū)戰(zhàn)略的基本內(nèi)容

主體功能區(qū)戰(zhàn)略的主要內(nèi)涵之一，就是把全國的主體空間劃分為四類地區(qū)，即優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域；此外，我們又把這些地方從功能上劃分為三類區(qū)域，即城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)。其中，城市化地區(qū)就是優(yōu)化開發(fā)區(qū)域或重點開發(fā)區(qū)域，而限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域則包括了農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)。

我們對這四類地區(qū)有不同的開發(fā)政策：優(yōu)化開發(fā)區(qū)域是提升國家競爭力的重要區(qū)域、帶動經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭、在更高層次參與國際分工及影響力的經(jīng)濟區(qū)，主要關(guān)鍵詞是優(yōu)化，如優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、成本結(jié)構(gòu)、人口分布等，未來發(fā)展方向是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化和提升。重點開發(fā)區(qū)域是支撐全國經(jīng)濟增長的重要區(qū)域、落實區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的重要支撐點，要加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)。限制開發(fā)區(qū)域可分為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，其中農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是保證農(nóng)產(chǎn)品的區(qū)域，也是農(nóng)村居民安居樂業(yè)的美好家園，主要發(fā)展一些高效農(nóng)業(yè)，構(gòu)建“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局；重點生態(tài)功能區(qū)，主要是保證國家生態(tài)安全，分為水土保持型、防風固沙型、生物多樣性維護型、水源涵養(yǎng)型等，構(gòu)建“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局。禁止開發(fā)區(qū)域，主要是我國保護自然文化資源的重要區(qū)域、珍稀動植物基因資源保護地，都明確劃定范圍。

在四大功能區(qū)的安排之下，我們對其他的能源與資源的支撐也進行了開發(fā)建設(shè)安排，包括能源、主要礦產(chǎn)資源基地建設(shè)布局、水資源開發(fā)利用布局、其他資源和交通基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)布局。

2.階段二：“十八大”以來強調(diào)制度保障與落地實施

2017年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》提出，到2020年，符合主體功能定位的縣域空間格局基本劃定，陸海全覆蓋的主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局精準落地，“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體系建立健全；基于不同主體功能定位的配套政策體系和績效考核評價體系進一步健全；按照不同主體功能定位，開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價，采取上下結(jié)合的方式，精準落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局，科學劃定縣域空間格局。按照陸海統(tǒng)籌原則，科學劃定縣域“三區(qū)三線”空間格局，注重三類空間和三條主要控制線銜接協(xié)調(diào)。

2019年5月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》；11月，中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》。我們以國土空間規(guī)劃的形式落地實施主體功能區(qū)規(guī)劃的理念，劃定“三區(qū)三線”。其中，“三區(qū)”指的是城市地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)和生態(tài)地區(qū)，“三線”指的是生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。

（三）重點區(qū)域戰(zhàn)略的演變與對比

1.階段一：“一區(qū)一策”

自2006年以來，在“四大板塊”的地域框架之下，國家又相繼出臺了一系列的區(qū)域規(guī)劃和特殊區(qū)域政策性文件，實行“一區(qū)一策”；到目前為止，共出臺100多個區(qū)域性文件或區(qū)域規(guī)劃，未來將有所限制。其總體目標是：促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，又要促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

為什么要出臺一個重點區(qū)域的一個規(guī)劃和政策性文件？一是彌補四大地區(qū)區(qū)域范圍過大導(dǎo)致的區(qū)域戰(zhàn)略粗放的問題；二是服務(wù)于國家的改革和發(fā)展戰(zhàn)略，如提出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、兩型社會、轉(zhuǎn)型發(fā)展、生態(tài)文明；三是加快重點地區(qū)的發(fā)展，如典型帶動、重點推動，加快條件較好地區(qū)的開發(fā)開放，促進欠發(fā)達地區(qū)的加快發(fā)展；四是深化區(qū)域合作和擴大對外開放。

因此，我們出臺一些區(qū)域性指導(dǎo)意見和區(qū)域性規(guī)劃，如以?。▍^(qū)、市）為單元的新疆、西藏、青海、重慶、海南、廣西等，跨省的長三角、海峽西岸、關(guān)中經(jīng)濟區(qū)等，以省內(nèi)城市群為單元的武漢城市圈等，以及針對地市及縣級的、以改革、實驗為主的畢節(jié)、桂林等。這些政策要支持不同類型的改革試驗區(qū)發(fā)展，如城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的有成都、重慶，綜合配套的有深圳、廈門、上海，旅游實驗的有桂林等。

“一區(qū)一策”實施到2012年時也顯現(xiàn)出一些問題：一是過細，不好處理中央與地方的關(guān)系；二是空間單元不好把握；三是過多，不便管理。

2.階段二：十八大以來的重大區(qū)域戰(zhàn)略、類型區(qū)戰(zhàn)略

（1）“3+2”重大區(qū)域戰(zhàn)略

黨的十八大以來，重點區(qū)域戰(zhàn)略更加突出，一是圍繞服務(wù)統(tǒng)籌東中西、協(xié)調(diào)南北方，促進我國重大戰(zhàn)略區(qū)域的更高質(zhì)量發(fā)展；二是一些重點類型區(qū)戰(zhàn)略，如“3+2”重大區(qū)域戰(zhàn)略，其中“3”是指京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)，“2”是指黃河、長江。“3+2”各地區(qū)的任務(wù)、目標、導(dǎo)向是不一樣的，京津冀是以縮減北京為“牛鼻子”推進經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展；長三角的兩個關(guān)鍵詞是高質(zhì)量、一體化，主要是以高質(zhì)量為導(dǎo)向推進一體化發(fā)展；粵港澳大灣區(qū)則要加強粵港澳融合，加大改革開放的度，建設(shè)國際一流的灣區(qū)；對于長江區(qū)域，我們完全貫徹生態(tài)文明理念，提出以共抓大保護、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展；對于黃河區(qū)域，我們一是推進黃河流域的生態(tài)保護，二是促進黃河流域的高質(zhì)量發(fā)展。

（2）支持政策類型區(qū)域的發(fā)展

類型區(qū)戰(zhàn)略，就是吸取新區(qū)經(jīng)驗，把小空間尺度的經(jīng)濟功能區(qū)建設(shè)作為培育區(qū)域增長極，開展改革試驗，促進開發(fā)開放的重大戰(zhàn)略舉措。目前來看，主要是有三個：新區(qū)、自貿(mào)區(qū)、國家自主創(chuàng)新示范區(qū)，各個都有功能平臺來支持。其特點是：長期性、多策支持、專門分管部委和司局推進。

政策類型區(qū)域發(fā)展的主要成效是：一是促進了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，增強了國家整體活力，帶來了革命性成就，如促進了區(qū)域增長格局的重大轉(zhuǎn)變，從“東快西慢”到“東慢西快”；推動形成了一大批增長極，成為國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重大支撐。二是豐富和完善了宏觀調(diào)控的手段，破除了“一刀切”，對區(qū)域發(fā)展進行分類指導(dǎo)，發(fā)揮了國家與地方的積極性，真正體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略需要。三是巧妙地突破了體制困境，解決了發(fā)展思路不統(tǒng)一的問題。四是以爭取先行先試、納入國家或省級戰(zhàn)略為切入點，在多方面突破了經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸，形成經(jīng)濟社會跨越發(fā)展的助推器。