[中圖分類號] D616[文獻標識碼] A [文章編號] 0529-1445（2019）11-0065-04

當前，雄安新區(qū)已經(jīng)完成頂層設(shè)計規(guī)劃、啟動區(qū)控制性詳細規(guī)劃和起步區(qū)控制性規(guī)劃論證，“1+N”規(guī)劃體系和政策體系基本形成，進入大規(guī)模實質(zhì)性建設(shè)階段?！逗颖毙郯残聟^(qū)規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《規(guī)劃綱要》”）和中共中央國務(wù)院《關(guān)于支持河北雄安新區(qū)全面深化改革和擴大開放的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“《指導(dǎo)意見》”）等頂層文件，要求雄安新區(qū)大膽探索，敢為天下先，破除條條框框和利益藩籬，深化財稅金融體制改革、創(chuàng)新投融資模式，為新區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供有力支撐。為有序推進各項開發(fā)建設(shè)工作，尤其是加快推進交通基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境治理和保護、教育和醫(yī)療衛(wèi)生等重大工程建設(shè)，加快建成和完善北京非首都功能承接支撐系統(tǒng)，除銀行授信、各級財政資金和PPP等傳統(tǒng)資金來源模式外，建立長期穩(wěn)定的資金籌措創(chuàng)新機制是當務(wù)之急。

重視新區(qū)生態(tài)外溢效益，建立京津冀橫向生態(tài)補償制度

良好的生態(tài)環(huán)境是雄安新區(qū)的重要價值體現(xiàn)。“千年秀林”綠化工程、白洋淀生態(tài)環(huán)境治理和保護工程（“兩大工程”），是確保雄安新區(qū)70%藍綠空間的基礎(chǔ)工程，也是新區(qū)踐行生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，建設(shè)綠色低碳之城、打造推動高質(zhì)量發(fā)展全國樣板的重要抓手和重中之重。

截至2019年底，“千年秀林”工程實施兩年來，雄安新區(qū)將累計造林31萬畝，森林面積將達到61萬畝（含既有森林30萬畝），森林覆蓋率將達到29%。未來新區(qū)森林面積將達百萬畝，森林覆蓋率將提高到40%，是名副其實的森林城市。白洋淀是華北平原最大的淡水濕地生態(tài)系統(tǒng)，其生態(tài)環(huán)境的治理和保護，不僅是打好雄安新區(qū)藍綠底色的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也將直接影響京津冀區(qū)域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展?！栋籽蟮砩鷳B(tài)環(huán)境治理和保護規(guī)劃（2018—2035年）》（以下簡稱“《白洋淀規(guī)劃》”）作為新區(qū)規(guī)劃體系的重要組成部分，明確提出通過補水、治污、清淤、搬遷等綜合治理措施全面恢復(fù)白洋淀“華北之腎”功能的目標和任務(wù)。

率先啟動生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和環(huán)境整治“兩大工程”，不僅破解了新區(qū)生態(tài)環(huán)境面臨的現(xiàn)實難題，遠期對調(diào)節(jié)氣候、改善京津冀大氣質(zhì)量和水土地質(zhì)環(huán)境，也具有重要意義。“兩大工程”具有巨大的生態(tài)系統(tǒng)價值，對京津具有顯著的正外溢效應(yīng)。同時，推進“兩大工程”建設(shè)需要大量的資金投入。例如，國家開發(fā)銀行為10萬畝“千年秀林”工程苗景兼用林項目授信27億元。按《規(guī)劃綱要》2035年森林覆蓋率40%保守推算，要造林54.2萬畝，至少需要建設(shè)資金146.2億元。若總森林面積達百萬畝，則至少需要資金近200億元（均不包括持續(xù)維護資金）。白洋淀生態(tài)環(huán)境保護工程涉及上下游污染治理和污染生態(tài)修復(fù)，是一個巨大的系統(tǒng)工程。僅完成《白洋淀規(guī)劃》2022年近期目標（白洋淀環(huán)境綜合治理取得顯著進展，生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量初步恢復(fù)），地處白洋淀上游的保定市就需要實施182個生態(tài)治理項目，總投資327億元 。為扎實有效推進白洋淀工程，需要從根本上解決上游經(jīng)濟發(fā)展的利益訴求和污染生態(tài)修復(fù)的巨額資金投入問題。創(chuàng)新長期穩(wěn)定的資金籌措機制，是持續(xù)高質(zhì)量推進“兩大工程”的必然要求。

生態(tài)補償，是一種對具有正外部性影響的生態(tài)環(huán)境治理或保護行為的激勵機制。通過生態(tài)服務(wù)的使用者和提供者進行收益（或成本）的二次分配，使生態(tài)治理或保護行為的外部性“內(nèi)部化”，從而有效提高生態(tài)環(huán)境治理或保護的內(nèi)生激勵?！吨笇?dǎo)意見》強調(diào)，要“建立符合雄安新區(qū)功能定位和發(fā)展實際的資源環(huán)境價格機制、多樣化生態(tài)補償制度”。2019年1月，習近平總書記在考察雄安新區(qū)時強調(diào)，先植綠、后建城，是雄安新區(qū)建設(shè)的一個新理念，“千年大計”就要從“千年秀林”開始，雄安就要靠生態(tài)環(huán)境體現(xiàn)價值、增加吸引力。在京津冀協(xié)同發(fā)展座談會上，習近平總書記強調(diào)，堅持“綠水青山就是金山銀山”的理念，強化生態(tài)環(huán)境聯(lián)建聯(lián)防聯(lián)治。2019年8月，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第五次會議上強調(diào)，要全面建立生態(tài)補償制度，健全區(qū)際利益補償機制和縱向生態(tài)補償機制，對重點生態(tài)功能區(qū)提供有效轉(zhuǎn)移支付。

不論理論上還是實踐上，雄安新區(qū)“兩大工程”對京津冀區(qū)域的顯著外部性，都應(yīng)該得到京津的生態(tài)補償支持。這體現(xiàn)出京津?qū)π郯步ㄔO(shè)發(fā)展的支持。更為重要的是，京津以購買雄安優(yōu)質(zhì)公共品的方式支持雄安體制機制創(chuàng)新，踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，為其他地區(qū)提供可復(fù)制借鑒的經(jīng)驗，一定意義上比直接援建交鑰匙工程具有更為深遠的實踐示范意義。構(gòu)建“兩大工程”橫向生態(tài)補償機制能夠有效減緩財政壓力，同時避免對其他部門的擠出效應(yīng)。雄安和京津冀相關(guān)部門要加強組織“兩大工程”生態(tài)價值和補償機制研究，為推動京津冀生態(tài)補償機制在新區(qū)盡快落地提供理論支撐，將新區(qū)的生態(tài)優(yōu)勢和政策支持優(yōu)勢盡快轉(zhuǎn)化為新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力。

積極構(gòu)建雄安碳交易市場，早日建設(shè)成全國性碳交易所

綠色、創(chuàng)新、智能是雄安新區(qū)的顯著特征。《規(guī)劃綱要》明確要求把綠色作為雄安高質(zhì)量發(fā)展的普遍形態(tài)，把建設(shè)綠色生態(tài)宜居新城區(qū)作為基本主線和首要定位。雄安新區(qū)以100%綠色低碳理念貫穿整個規(guī)劃建設(shè)過程和每個建設(shè)項目。“雄安質(zhì)量”的一個突出表現(xiàn)是建設(shè)綠色市政基礎(chǔ)設(shè)施、構(gòu)建綠色交通體系、執(zhí)行綠色建筑標準（新建民用建筑綠色建筑達標率為100%），引導(dǎo)形成綠色投資、綠色消費和綠色生活理念。

雄安新區(qū)建設(shè)綠色低碳之城、打造推動高質(zhì)量發(fā)展全國樣板的努力，需要大量技術(shù)創(chuàng)新和巨額資金投入。積極構(gòu)建雄安新區(qū)碳交易市場，可以為新區(qū)綠色低碳的發(fā)展模式提供長期融資，將雄安綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營模式產(chǎn)生的碳排放節(jié)約配額，通過碳交易市場轉(zhuǎn)化為新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的資金循環(huán)投入，以此產(chǎn)生正激勵反饋效應(yīng)，推動新區(qū)綠色低碳可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮雄安新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)效應(yīng)。

碳排放權(quán)交易系統(tǒng)（Emissions Trading System，ETS），是一種旨在減少溫室氣體排放的市場化節(jié)能減排政策工具。作為一種市場化價格機制，碳排放權(quán)交易通過碳排放配額交易機制鼓勵減排，激勵碳配額剩余的企業(yè)（地區(qū)）通過出售配額獲得減排收益，并激勵持續(xù)的減排技術(shù)創(chuàng)新，是切實促進技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級、以最有效成本實現(xiàn)國家或地區(qū)減排目標的重要政策工具。碳交易能夠為“綠水青山就是金山銀山”的理念提供“變現(xiàn)”途徑，是當前國際社會有效應(yīng)對氣候變化、控制溫室氣體排放的主要手段和關(guān)鍵工具。

加快推進碳交易市場建設(shè)，構(gòu)建節(jié)能減排的長效機制，是我國推動綠色低碳轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)國家自主貢獻目標的關(guān)鍵舉措，是我國實施積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略的重要政策工具。在北京、上海、深圳、天津、廣東（廣州）、重慶、湖北和福建8省市開展碳交易試點基礎(chǔ)上，試點地區(qū)整體履約良好，低碳意識不斷提高，實現(xiàn)了碳排放總量和強度雙下降。截至2018年底，我國碳市場累計成交量接近8億噸，累計成交額超過110億元。碳交易已成為貫徹落實新發(fā)展理念，推動我國高質(zhì)量發(fā)展的重要激勵機制。在大范圍長時間試點基礎(chǔ)上，全國碳市場建設(shè)目前已進入法規(guī)制度體系、基礎(chǔ)設(shè)施體系和管理體系等建設(shè)攻堅階段。

《中國（河北）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》關(guān)于功能定位時要求，雄安片區(qū)要“建設(shè)金融創(chuàng)新先行區(qū)”，要加快培育排污權(quán)、節(jié)能量等環(huán)境權(quán)益交易市場，開展碳排放權(quán)等現(xiàn)貨交易。雄安新區(qū)可以依托綠色低碳發(fā)展示范區(qū)的優(yōu)勢和我國實施積極應(yīng)對氣候變化國家戰(zhàn)略的機遇，借鑒國際成熟市場和國內(nèi)試點省市經(jīng)驗，加快構(gòu)建新區(qū)碳交易市場。積極推進新區(qū)碳市場與試點省市碳市場鏈接，并進行適當?shù)奶冀灰捉鹑趧?chuàng)新，創(chuàng)造碳交易的“雄安標準”和“雄安質(zhì)量”，逐步構(gòu)筑全國性碳排放權(quán)及其金融衍生品交易所。這不僅是雄安新區(qū)建設(shè)金融創(chuàng)新先行區(qū)的先手棋和突破口，也是新區(qū)盡快實現(xiàn)全國性交易市場零突破、匹配其國家戰(zhàn)略地位的重要契機。

加強債券市場應(yīng)用創(chuàng)新，著力發(fā)展三大類型債券融資

債券市場是我國最大的直接融資市場，是支持國家重大戰(zhàn)略的重要平臺。債券市場在企業(yè)拓展融資渠道、降低融資成本和優(yōu)化融資結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著日益重要的作用。雄安新區(qū)是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段貫徹落實新發(fā)展理念的樣板城市，肩負建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系新引擎和打造創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)的歷史重任，具有良好發(fā)展前景和市場預(yù)期，結(jié)合新區(qū)重大工程和重大項目特點及資金需求充分利用債券市場發(fā)行相關(guān)類型債券，能夠為新區(qū)建設(shè)發(fā)展和重大改革舉措落地提供中長期低成本的穩(wěn)定資金來源。

第一，大力發(fā)展地方政府專項債券融資。這種債券是地方政府為市政交通、能源、生態(tài)環(huán)保和民生服務(wù)等具有一定收益的公益性項目發(fā)行的、約定以項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息的政府債券。大力拓展專項債券融資，符合國家方向和新區(qū)實際?！吨笇?dǎo)意見》強調(diào)，加大對雄安新區(qū)建設(shè)政府債券發(fā)行支持力度，單獨核定額度并支持發(fā)行10年期及以上的一般債和專項債。

以“兩大工程”為例，通過組合生態(tài)補償資金、相關(guān)旅游收入以及中央財政和河北省級財政支持資金，“兩大工程”對應(yīng)的專項收入（生態(tài)補償金和旅游收入）和政府性基金完全可以滿足地方政府專項債的發(fā)行要求（項目融資與收益自求平衡），對于短期內(nèi)不足部分也可以適當搭配地方政府一般債券。“兩大工程”屬于有一定收益的優(yōu)質(zhì)公益性項目，是市場認可度高的優(yōu)質(zhì)專項債券標的，不會增加地方政府隱形債務(wù)。根據(jù)現(xiàn)有政策，高質(zhì)量的專項債還可以申請突破額度限制，可以確保“兩大工程”建設(shè)的長期資金供給。對于其他建設(shè)項目，可充分依托新區(qū)多功能復(fù)合型土地開發(fā)模式構(gòu)建多層次土地收益體系，結(jié)合片區(qū)開發(fā)特點創(chuàng)新專項債券動態(tài)集合平衡機制，優(yōu)化專項債的覆蓋范圍和期限；充分利用國家對重點生態(tài)功能區(qū)、重大戰(zhàn)略和重大項目的支持政策，加快項目的平衡設(shè)計研究和儲備，盡早在重要領(lǐng)域重大工程上發(fā)揮專項債券政策支持效能。

第二，大力拓寬綠色債券融資。綠色債券旨在解決符合綠色標志項目的融資需求，是推動綠色發(fā)展的重要工具。綠色債券不僅拓寬了企業(yè)融資渠道，且具有明顯成本優(yōu)勢和期限結(jié)構(gòu)匹配優(yōu)勢。目前，我國已初步建立了支持綠色債券發(fā)展的政策體系，綠色債券市場快速發(fā)展。2018年，中國發(fā)行人在境內(nèi)外市場共發(fā)行2826億元人民幣（428億美元）綠色債券，同比增長12％，其中符合國際綠色債券定義的發(fā)行額為2103億元人民幣（312億美元），占全球發(fā)行量的18％，我國成為僅次于美國的全球第二大綠色債券發(fā)行國。按照氣候債券分類劃分，2018年我國綠色債券募集資金中有33%、28%、12%和9%分別投向低碳交通、新能源、水治理與綠色建筑領(lǐng)域。

根據(jù)我國最新頒布的《綠色產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2019年版）》，雄安新區(qū)可在污染治理、生態(tài)保護和修復(fù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、綠色建筑、綠色交通（尤其城市慢行系統(tǒng)和公共交通系統(tǒng)建設(shè)運營）、海綿城市、園林綠化、資源循環(huán)利用等細分目錄下進行針對性（專項）綠色債券發(fā)行設(shè)計，為加快新區(qū)綠色低碳發(fā)展提供資金保障。尤其需要指出的是，河北自貿(mào)區(qū)（雄安片區(qū)）的功能定位提出，要推進綠色金融第三方認證計劃，建立綠色金融國際標準。雄安不僅自身要實現(xiàn)低碳綠色發(fā)展，在綠色發(fā)展的技術(shù)和服務(wù)創(chuàng)新輸出方面，如碳排放權(quán)交易服務(wù)（建立全國性碳交易市場）、綠色產(chǎn)業(yè)項目技術(shù)咨詢和方案設(shè)計服務(wù)、建立常態(tài)化環(huán)境信息披露制度等，也都可以充分依托國家綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策，基于新區(qū)建設(shè)發(fā)展實踐率先突破。同步推進綠色金融評估認證、標準制定和國際互認機制，在產(chǎn)業(yè)鏈上將金融創(chuàng)新先行區(qū)建設(shè)做深做實。

第三，繼續(xù)強化永續(xù)債融資。永續(xù)債是沒有固定償還期限的含權(quán)（贖回選擇權(quán)或續(xù)期選擇權(quán)）債券，具有利息支付靈活、可計入權(quán)益的特點。永續(xù)債沒有具體到期期限和償還本金壓力，可以鎖定長期資金，具有股權(quán)融資性質(zhì)，降低杠桿率。永續(xù)債收益率相對于同期限同評級信用債具有超額利差，市場吸引力較高。對于那些負債率較高、債券額度受限，同時信用資質(zhì)較好的企業(yè)，永續(xù)債是補充股東權(quán)益且避免攤薄股本、騰出發(fā)債空間的重要工具。

隨著雄安大規(guī)模建設(shè)推進，雄安集團存在較大的資本金補充壓力?？梢宰プ袌霭l(fā)行有利窗口期，通過永續(xù)債補充資本金，增強雄安集團的資本規(guī)模實力及其撬動效應(yīng)?？梢砸劳行庞觅Y質(zhì)高和國家支持政策的巨大優(yōu)勢，基于具體項目建設(shè)周期和回報情況，統(tǒng)籌設(shè)計銀行信貸、政府專項債、綠色債券和永續(xù)債等融資組合，達到融資期限匹配和融資成本的最優(yōu)組合。尤其要對應(yīng)“兩大工程”和重大項目建設(shè)的階段性需要，可以有針對性地加大永續(xù)債和綠色債券市場化組合融資規(guī)模，把各項支持政策和良好市場預(yù)期有效轉(zhuǎn)化為推動雄安新區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實動力。

（本文系河北省社會科學基金項目“雄安新區(qū)攀升全球價值鏈中高端的路徑與對策研究”〈項目編號：HB18YJ045〉的階段性成果）

[參考文獻]

[1]國務(wù)院.關(guān)于河北雄安新區(qū)總體規(guī)劃（2018—2035年）的批復(fù)[R].2018-12-25.

（作者簡介：宣宇，河北經(jīng)貿(mào)大學經(jīng)濟研究所研究員、京津冀一體化發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心研究員）