打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)障礙為全國統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)探路

實(shí)施長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略具體從哪里入手，這可能是一個(gè)有很多路徑和辦法的選擇問題。然而無論怎么選擇和操作，都回避不了這么一個(gè)需要直面解決的重要問題，即行政分割和市場(chǎng)碎片化競(jìng)爭(zhēng)的問題，也就是如何有效破解行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的問題。

行政區(qū)經(jīng)濟(jì)泛指我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的一種特殊的組織和運(yùn)行方式，其基本特點(diǎn)是地方政府介入市場(chǎng)運(yùn)行活動(dòng)，在行政區(qū)邊界內(nèi)以行政體系為基本單元，以行政權(quán)力為基本手段，追求行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)利益最大化。

建設(shè)統(tǒng)一市場(chǎng)、推進(jìn)要素市場(chǎng)化配置改革，需從推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展開始，重點(diǎn)和關(guān)鍵就是要打破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)中的一畝三分地和地方保護(hù)主義，按社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則和規(guī)律組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，提升區(qū)域資源配置效率和對(duì)全球資源的吸納能力。因此，長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略需在打破行政區(qū)劃分割、促進(jìn)資源要素自由流動(dòng)方面，為全國探索出一套行之有效的做法和制度創(chuàng)新的安排，至少應(yīng)包括以下幾個(gè)方面的問題：一是規(guī)劃的統(tǒng)一管理，力爭(zhēng)做到全區(qū)域規(guī)劃一張圖；二是交通體系的統(tǒng)一建設(shè)，力爭(zhēng)做到全區(qū)域一張網(wǎng)；三是生態(tài)環(huán)保統(tǒng)一管理，力爭(zhēng)做到全區(qū)域環(huán)保一條線；四是土地的統(tǒng)籌管理；五是統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，力爭(zhēng)做到市場(chǎng)一體化，創(chuàng)新要素自由流動(dòng)；六是財(cái)稅分享機(jī)制的創(chuàng)新；七是公共服務(wù)政策的協(xié)調(diào)等?？偫ㄆ饋砥鋵?shí)就是兩個(gè)方面：一是由市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)的一體化，二是由行政機(jī)制主導(dǎo)的一體化。為形成這兩種機(jī)制協(xié)調(diào)搭配、共同促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展的良性格局，需由行政機(jī)制出面主動(dòng)打破區(qū)域分割，拆除資源要素流動(dòng)的各種行政壁壘，實(shí)施相互開放的政策，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用。

之所以采取這種思路，是因?yàn)槲覈鴧^(qū)域發(fā)展水平差距很大，全國統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)、要素市場(chǎng)化配置的改革不可能一蹴而就，必須分區(qū)域、分步驟漸進(jìn)式推進(jìn)。在推進(jìn)珠三角、京津冀、長(zhǎng)三角等區(qū)域市場(chǎng)一體化的基礎(chǔ)上，再強(qiáng)調(diào)各個(gè)一體化經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的相互開放，以此推進(jìn)全國統(tǒng)一市場(chǎng)的建設(shè)，是一條值得研究與實(shí)施的改革次序選擇路徑。

從市場(chǎng)一體化開始加速推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展

長(zhǎng)三角地區(qū)既是我國經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的區(qū)域，也是省際競(jìng)爭(zhēng)最激烈的前沿。地區(qū)間的殘酷競(jìng)爭(zhēng)既體現(xiàn)為過去的超高速增長(zhǎng)，也表現(xiàn)為行政區(qū)經(jīng)濟(jì)中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度趨同。實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角一體化高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)首先從鼓勵(lì)和支持該區(qū)域的市場(chǎng)一體化做起，這主要有以下幾個(gè)原因。

能夠?yàn)殚L(zhǎng)三角區(qū)域一體化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。區(qū)域一體化有市場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制，也有行政協(xié)調(diào)機(jī)制。目前，我國區(qū)域一體化發(fā)展過程中之所以還存在很多的非一體化現(xiàn)象，主要是兩類協(xié)調(diào)機(jī)制沒有很好的配合。如果以市場(chǎng)一體化為核心放手讓市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)充分的發(fā)展，市場(chǎng)就可以在營(yíng)利性領(lǐng)域中替代行政協(xié)調(diào)機(jī)制的部分功能和作用，讓行政協(xié)調(diào)機(jī)制回歸公共事業(yè)領(lǐng)域。這樣，營(yíng)利性領(lǐng)域的一體化將由市場(chǎng)機(jī)制自我協(xié)調(diào)，而非營(yíng)利性的公共領(lǐng)域的一體化事務(wù)將由政府機(jī)制協(xié)調(diào)，這將是一種比較理想的“雙強(qiáng)”格局。

能夠通過產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)的擴(kuò)散效應(yīng)實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的均衡發(fā)展。我國區(qū)域間公共基礎(chǔ)設(shè)施、公共福利的發(fā)展之所以存在差異，直接原因就是地區(qū)間財(cái)力的不均衡，這背后其實(shí)是生產(chǎn)率的地區(qū)差異，人為拉平地區(qū)間的這些差距是完全不可行的。而如果鼓勵(lì)市場(chǎng)一體化，資源和要素自然流入生產(chǎn)率較高的發(fā)達(dá)地區(qū)，從而產(chǎn)生極化效應(yīng)。當(dāng)發(fā)達(dá)地區(qū)出現(xiàn)因要素過多集聚而產(chǎn)生“過密效應(yīng)”之后，就會(huì)在市場(chǎng)機(jī)制的作用下向廣大外圍地區(qū)轉(zhuǎn)移，由極化效應(yīng)轉(zhuǎn)化為擴(kuò)散效應(yīng)。這時(shí)輔之以政策優(yōu)惠，將有效縮小地區(qū)間的發(fā)展差距，促進(jìn)地區(qū)間生產(chǎn)率趨同、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、福利水平差距縮小。這就是區(qū)域一體化發(fā)展的市場(chǎng)進(jìn)程和內(nèi)在機(jī)理，也是市場(chǎng)一體化促進(jìn)區(qū)域發(fā)展一體化的具體表現(xiàn)。

能夠逐步把處于分割狀態(tài)的、規(guī)模狹小的行政區(qū)市場(chǎng)，聚合為統(tǒng)一、開放、凈增、有序的區(qū)域強(qiáng)大市場(chǎng)。目前來看，長(zhǎng)三角區(qū)域市場(chǎng)還未能達(dá)到統(tǒng)一大市場(chǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，而是行政區(qū)市場(chǎng)，即使在一個(gè)省的內(nèi)部，也存在著許多市場(chǎng)非一體化的現(xiàn)象。如果首先在一個(gè)省市內(nèi)部打破市場(chǎng)分割，實(shí)施行政區(qū)之間的相互開放，就有可能在省域內(nèi)部開放和一體化的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角區(qū)域的市場(chǎng)一體化和經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。這類省內(nèi)全域一體化的緊迫性要比省際間的區(qū)域一體化更高。

能夠以國內(nèi)市場(chǎng)為依據(jù)吸納更多的全球先進(jìn)資源和要素，加速國內(nèi)創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。過去長(zhǎng)三角地區(qū)對(duì)全球市場(chǎng)的利用是十分積極而且充分的，但是對(duì)區(qū)域、國內(nèi)市場(chǎng)利用程度還不夠。在當(dāng)今逆全球化趨勢(shì)下，長(zhǎng)三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需用好國內(nèi)市場(chǎng)。隨著區(qū)域市場(chǎng)一體化進(jìn)程加快，我國國內(nèi)市場(chǎng)規(guī)模日益壯大。在這種情況下，以市場(chǎng)一體化為核心實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)的充分發(fā)展，既有利于促進(jìn)中國企業(yè)取得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和國際競(jìng)爭(zhēng)力，又有利于中國企業(yè)走出去投資辦企業(yè)，還有利于中國企業(yè)利用自己的巨大需求把研發(fā)、設(shè)計(jì)等知識(shí)密集環(huán)節(jié)向國外企業(yè)發(fā)包，在這個(gè)過程中廣泛吸收東道國的知識(shí)資本、技術(shù)資本和人力資本，形成新的全球分工或產(chǎn)品內(nèi)分工格局。

能夠使長(zhǎng)三角地區(qū)突破分割治理的傳統(tǒng)模式，進(jìn)入經(jīng)濟(jì)一體化協(xié)同治理的新階段。分割治理的基本特征和屬性主要表現(xiàn)在對(duì)生產(chǎn)要素市場(chǎng)化配置進(jìn)行行政限制，如戶籍限制、勞動(dòng)力流動(dòng)限制、要素流出限制等?；谑袌?chǎng)一體化基礎(chǔ)上的區(qū)域間協(xié)同治理，要求各地以區(qū)域統(tǒng)一開放市場(chǎng)建設(shè)為目標(biāo)，以要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)和職能改革，實(shí)現(xiàn)更加廣泛和深入的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享、公共服務(wù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防共治、利益共享成本分擔(dān)，創(chuàng)建有利于長(zhǎng)三角一體化發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)和治理機(jī)制。

推進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)一體化的主要路徑

綜合分析影響市場(chǎng)一體化推進(jìn)的因素，借鑒其他國家市場(chǎng)一體化發(fā)展的有效經(jīng)驗(yàn)，在行政區(qū)經(jīng)濟(jì)中推進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手。

從過去提倡和鼓勵(lì)地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展，轉(zhuǎn)向提倡和鼓勵(lì)地方政府間的合作協(xié)調(diào)發(fā)展。一是改革對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，把合作治理、實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展等，作為評(píng)價(jià)考核的標(biāo)準(zhǔn)之一，以此扭轉(zhuǎn)其行為準(zhǔn)則，形成外在壓力機(jī)制。二是限制地方政府參與營(yíng)利性市場(chǎng)活動(dòng)、干預(yù)市場(chǎng)的權(quán)力邊界。這個(gè)權(quán)力應(yīng)該主要用于對(duì)公共利益的調(diào)節(jié)，而不能成為追求市場(chǎng)營(yíng)利的活動(dòng)主體。三是可以根據(jù)一些具體的一體化發(fā)展協(xié)議，如規(guī)劃事務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保等，通過各地政府協(xié)商方式，讓渡某些公共權(quán)力給相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，把競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)化為合作。

推進(jìn)市場(chǎng)一體化應(yīng)從區(qū)域內(nèi)具體的項(xiàng)目做起，一項(xiàng)一項(xiàng)具體落實(shí)。長(zhǎng)三角地區(qū)市場(chǎng)一體化需要協(xié)調(diào)的領(lǐng)域非常廣泛，從規(guī)劃落地到教育醫(yī)療等民生事務(wù)，涉及無數(shù)具體部門?？梢员局纫缀箅y的原則，從破除政府的公共項(xiàng)目合作障礙開始，如消除斷頭路、建立新能源汽車充電樁標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域輕軌建設(shè)、港口碼頭的委托管理或股權(quán)一體化等，逐步往戶籍、教育等民生一體化這些難點(diǎn)方面努力。在此過程中，尤其應(yīng)避免議而不決、拖而不辦。等長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)的民眾逐步感受到市場(chǎng)一體化的紅利后，自然會(huì)衷心擁護(hù)這一國家戰(zhàn)略。如此一來，推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化的力度會(huì)更大，也更容易成功。

在推進(jìn)區(qū)域市場(chǎng)一體化中，應(yīng)注意發(fā)揮企業(yè)尤其是企業(yè)集團(tuán)的主體作用。一是鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)企業(yè)的收購兼并活動(dòng)。微觀層面的收購兼并活動(dòng)，把區(qū)域間企業(yè)的市場(chǎng)協(xié)調(diào)方式，轉(zhuǎn)化為企業(yè)內(nèi)部的協(xié)調(diào)方式，是消除產(chǎn)能過剩、過度競(jìng)爭(zhēng)、形成企業(yè)巨人的有效手段，會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的一體化效應(yīng)，因而被包括歐盟在內(nèi)的國家用于倡導(dǎo)區(qū)域市場(chǎng)一體化的有效工具。二是發(fā)揮大企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)在建設(shè)產(chǎn)業(yè)集群中的一體化作用。產(chǎn)業(yè)集群中企業(yè)按“核心—外圍”關(guān)系緊密或松散分布，它們之間的天然聯(lián)系必定會(huì)模糊行政區(qū)域的界限，是市場(chǎng)一體化的空間載體。產(chǎn)業(yè)集群也是實(shí)現(xiàn)“極化—擴(kuò)散”的現(xiàn)代生產(chǎn)力配置方式的重要途徑。例如，如果我們?cè)陂L(zhǎng)三角寧杭沿線建設(shè)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群，那么沿線一體化發(fā)展的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)將會(huì)覆蓋蘇浙皖三省。三是依據(jù)國內(nèi)企業(yè)之間的產(chǎn)品內(nèi)分工，構(gòu)建鏈接各區(qū)域的一體化價(jià)值鏈。依據(jù)這些價(jià)值鏈，可以把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展與“一帶一路”倡議結(jié)合起來，在企業(yè)走出去的過程中，共同投資“一帶一路”國家，既可以轉(zhuǎn)移中國豐富的有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)能，又可以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展。