中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于支持深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)的意見(jiàn)》指出，深圳特區(qū)要“率先營(yíng)造彰顯公平正義的民主法治環(huán)境”，“用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，在遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則前提下，允許深圳立足改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定”。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是我國(guó)地方立法權(quán)中一種特殊且重要的表現(xiàn)形式，是指依照全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在省、市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，有權(quán)根據(jù)憲法法律的規(guī)定，按照法定程序，結(jié)合經(jīng)濟(jì)特區(qū)的具體實(shí)際，制定、修改、廢止法規(guī)文件。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中獨(dú)具特色的組成部分，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)各項(xiàng)事業(yè)順利進(jìn)行的重要法治支撐。

既體現(xiàn)變通，又恪守底線

要用足用好經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)，首先要對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的來(lái)源、主體、特征、權(quán)限等有足夠的認(rèn)識(shí)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)相伴而生，改革創(chuàng)新是其基本特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法項(xiàng)目中有許多是國(guó)家層面的法律尚未作出規(guī)范的領(lǐng)域，需要經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法工作者結(jié)合實(shí)際，勇于創(chuàng)新探索，進(jìn)行試驗(yàn)性和先行性立法。實(shí)踐證明，適度超前性、相對(duì)突破性、較大試驗(yàn)性的經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)帶來(lái)了制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，為經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展提供了引導(dǎo)、規(guī)范和保障。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的來(lái)源。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)來(lái)源于全國(guó)人大的授權(quán)。在2000年3月15日第九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過(guò)的《立法法》施行之前，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的授權(quán)主體不盡相同，有的來(lái)源于全國(guó)人大，有的來(lái)源于全國(guó)人大常委會(huì)?！读⒎ǚā奉C布后，該法第65條明確規(guī)定經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)全國(guó)人民代表大會(huì)的授權(quán)決定制定法規(guī)，在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施，也就是將經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的授權(quán)主體嚴(yán)格限制為全國(guó)人民代表大會(huì)，除此之外，全國(guó)人大常委會(huì)以及其他機(jī)關(guān)均無(wú)權(quán)進(jìn)行此項(xiàng)授權(quán)。2015年《立法法》修改后，也在第74條對(duì)該項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了確認(rèn)，并在第90條第2款規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)適用經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的規(guī)定”。這一規(guī)定解決了經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法在經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)的適用問(wèn)題。

行使經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)的主體。在2000年《立法法》頒行之前，經(jīng)濟(jì)特區(qū)授權(quán)立法的立法主體不僅包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及其常委會(huì)，而且包括經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人民政府。《立法法》正式生效后，根據(jù)法律規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的授權(quán)立法主體，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人民政府不再是立法主體。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)限。在以立法突出優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法必須恪守底線，那就是維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一，以遵循憲法和法律、行政法規(guī)基本原則為前提，不能違背法律保留原則。這集中體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)限上：一是根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以行使國(guó)家立法機(jī)關(guān)的部分立法權(quán)，就原本屬于國(guó)家立法機(jī)關(guān)立法的事項(xiàng)進(jìn)行立法，針對(duì)這些事項(xiàng)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)的法規(guī)在本特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。但是其立法內(nèi)容須遵守憲法、法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)的基本原則，不能與憲法、法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)明確規(guī)定的事項(xiàng)相悖。二是根據(jù)全國(guó)人大的授權(quán)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)可以依法制定特區(qū)范圍內(nèi)特殊問(wèn)題的法規(guī)，但必須按照國(guó)家立法機(jī)關(guān)的授權(quán)決定進(jìn)行，并且必須結(jié)合特區(qū)之內(nèi)的具體實(shí)際和現(xiàn)實(shí)需要。三是為了更好地保障憲法法律和行政法規(guī)在本經(jīng)濟(jì)特區(qū)得到有效貫徹實(shí)施，經(jīng)濟(jì)特區(qū)在授權(quán)范圍內(nèi)，結(jié)合特區(qū)的具體現(xiàn)實(shí)需要，制定相關(guān)法律和行政法規(guī)的實(shí)施細(xì)則，但對(duì)于國(guó)家已制定法律、法規(guī)，這些法律法規(guī)又適應(yīng)特區(qū)發(fā)展需要的，就堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)，不搞重復(fù)立法。但同時(shí)，我們也反對(duì)那些簡(jiǎn)單地將經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法的創(chuàng)新性、變通性與法制統(tǒng)一原則對(duì)立起來(lái)，而不敢進(jìn)行適度超前性和預(yù)見(jiàn)性立法的做法。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法與其他區(qū)域立法

在我國(guó)單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式下，地方的立法權(quán)源自中央立法機(jī)構(gòu)的授權(quán)或者憲法法律的規(guī)定，地方進(jìn)行立法活動(dòng)必須在中央法律框架之內(nèi)進(jìn)行，地方不享有在中央的法律框架之外的立法權(quán)力。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法屬于地方立法，是從國(guó)家立法權(quán)中派生而來(lái)的權(quán)力。所以，地方上的立法權(quán)并不是“創(chuàng)設(shè)”新法律，而是將全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律結(jié)合地方實(shí)際情況具體化。與此同時(shí)，不同的行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)特區(qū)享有的立法權(quán)不是完全相同的，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)與特別行政區(qū)立法權(quán)、一般地方立法權(quán)等其他地方立法權(quán)相比就具有明顯差別。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法與特別行政區(qū)立法。特別行政區(qū)的立法權(quán)在我國(guó)地方立法權(quán)最具有自主性和特殊性，它是在“一國(guó)兩制”“高度自治”的政策基礎(chǔ)上進(jìn)行的立法實(shí)踐。與此同時(shí)，特別行政區(qū)的立法還在一定程度上對(duì)我國(guó)的立法體制實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)新發(fā)展。尤其是香港特別行政區(qū)、澳門(mén)特別行政區(qū)基本法規(guī)定了特別行政區(qū)可以在基本法規(guī)定的范圍內(nèi)制定法律，制定法律后報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，備案不影響生效。這就突破了我國(guó)憲法規(guī)定的一般地方權(quán)力機(jī)關(guān)和民族自治機(jī)關(guān)所享有的立法權(quán)限范圍。這是因?yàn)?，特別行政區(qū)的立法屬于專(zhuān)屬立法，其按照“高度自治”的要求，賦予了特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，而這些自治權(quán)在立法權(quán)方面得到了充分體現(xiàn)，從而使其立法較之國(guó)內(nèi)其他地方立法，在立法權(quán)限上表現(xiàn)出更多的自主性特征。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法與一般地方立法。從性質(zhì)上來(lái)看，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)是一種地方立法權(quán)，只是它的權(quán)限要比一般地方立法權(quán)更大、更靈活。這就意味著經(jīng)濟(jì)特區(qū)在改革開(kāi)放中出于需要，在立法上可以放開(kāi)手腳，進(jìn)行大膽創(chuàng)新。從特點(diǎn)上看，一般地方立法和經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法之間的差別主要體現(xiàn)在：一是立法權(quán)的來(lái)源不同。一般地方的立法權(quán)，源自《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《立法法》和《民族區(qū)域自治法》等法律的規(guī)定。而經(jīng)濟(jì)特區(qū)的立法權(quán)，在2000年前來(lái)源于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的專(zhuān)門(mén)授權(quán)，在2000年后來(lái)源于全國(guó)人民代表大會(huì)的專(zhuān)門(mén)授權(quán)。二是調(diào)整范圍不同。經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方立法的調(diào)整范圍，在總體上不像一般地方立法那樣具有確定性，要受到授權(quán)決定所規(guī)定的內(nèi)容事項(xiàng)和期限的限制。三是效力等級(jí)不同。經(jīng)濟(jì)特區(qū)通過(guò)行使其立法權(quán)制定的規(guī)范性法律文件，其等級(jí)和法律效力要低于授權(quán)主體制定的法律文件的效力等級(jí)，因?yàn)榍罢卟荒苄惺购笳咚Ａ舻奈词诔龅牧⒎?quán)限；同時(shí)，由于經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)來(lái)源于國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，其位階又高于一般地方與授權(quán)主體同級(jí)別國(guó)家機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件的效力等級(jí)，如果兩者的效力等級(jí)相等，就沒(méi)有必要專(zhuān)門(mén)作出授權(quán)。四是立法適用范圍和任務(wù)不同。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法具有明顯的階段性、創(chuàng)新性、試驗(yàn)性、先行性等特點(diǎn)，而一般地方立法的任務(wù)和程序相對(duì)來(lái)說(shuō)是普通的、常規(guī)的、較確定的。

在歷史上，我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法對(duì)特區(qū)體制、政策優(yōu)勢(shì)的凸顯，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，在今天依然具有鮮活的生命力。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法能夠及時(shí)總結(jié)經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)發(fā)展中面臨的問(wèn)題和困難，及時(shí)通過(guò)制定法規(guī)予以調(diào)整，為其他地區(qū)的發(fā)展提供借鑒，這些制定、修改或廢止法規(guī)的立法活動(dòng)，也有可能成為國(guó)家法律修改和完善的重要指引，有利于進(jìn)一步完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。但現(xiàn)階段，經(jīng)濟(jì)特區(qū)在立法中仍然存在著一些明顯問(wèn)題，離“用足用好”的要求還存在差距。例如，在立法過(guò)程方面，立法渠道還比較單一部門(mén)立法的問(wèn)題仍然明顯；法律備案審議制度有待健全。在立法質(zhì)量方面，重復(fù)立法，缺乏整體性、適應(yīng)性，立法滯后等問(wèn)題仍然存在。在立法監(jiān)督方面，備案審查制度還不完善，“備而不查”的問(wèn)題亟待解決。經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的趨勢(shì)，以社會(huì)現(xiàn)實(shí)為基礎(chǔ)，處理好現(xiàn)實(shí)性與前瞻性的關(guān)系，在不斷適應(yīng)新事物、解決新問(wèn)題的過(guò)程中走向成熟，并為國(guó)家立法提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒。