立法是一件莊嚴(yán)的事，一件影響重大的事。立此法而不立彼法，這樣成規(guī)而不那樣立矩，法律條文中多一字少一字，體現(xiàn)到實踐中，都有可能影響社會、經(jīng)濟(jì)狀況，也會影響到執(zhí)法、司法成本，當(dāng)然也可能帶來風(fēng)險。只有對法律法規(guī)可能產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行有效評估，充分發(fā)現(xiàn)立法的不足與缺陷，預(yù)測與衡量法律法規(guī)對經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境產(chǎn)生的具體影響，才能最大限度實現(xiàn)立法的正當(dāng)性與有效性，提高立法質(zhì)量。今年8月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》明確要求“將風(fēng)險評估貫穿立法全過程”，這反映了我國對立法程序的關(guān)注，是對科學(xué)立法認(rèn)識的進(jìn)一步深化。

法律要應(yīng)對、控制、化解風(fēng)險，但與此同時，我們不能忽視這樣一個問題：法律本身也可能導(dǎo)致風(fēng)險。也就是說，法律的介入有可能會對社會自發(fā)秩序和利益平衡機(jī)制產(chǎn)生破壞，從而可能阻礙社會的發(fā)展。這在健康、環(huán)境、工業(yè)、知識產(chǎn)權(quán)、勞動保障立法等領(lǐng)域體現(xiàn)得尤為明顯。

立法為何會帶來風(fēng)險？其原因主要就在于，社會生活中的問題是復(fù)雜的，而法律并不是萬能的。人們總是希望制定出“天衣無縫”的法律，希望將未來發(fā)生的情形盡可能地網(wǎng)羅殆盡，但這種希望是難以實現(xiàn)的。在現(xiàn)代社會，雖然法律在政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中的功能日益顯著，但這并不意味著，廣泛和復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)和社會生活中的一切問題，都可以因為法律的存在而迎刃而解，更不能一出現(xiàn)問題就主張通過立法來解決。

為了彌補(bǔ)法律的固有缺陷，盡最大努力制定良法，立法過程中的風(fēng)險評估就顯得尤為重要。立法風(fēng)險評估，是指在立法前、立法中和立法后，由特定組織與人員依據(jù)專業(yè)知識，運(yùn)用一定的方法，評估法律可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險，評估各種措施所帶來的影響，以便于立法者掌握充分的信息，做出理智的選擇，從而發(fā)現(xiàn)并改正由于立法的有限性所帶來的種種問題，它直接影響著法律的立改廢釋。開展風(fēng)險評估的目的在于識別風(fēng)險可能存在的類型、測算風(fēng)險發(fā)生概率和影響范圍、界定風(fēng)險等級、明確風(fēng)險承受能力、制定風(fēng)險應(yīng)對化解方案，等等。風(fēng)險評估是立法程序的重要一環(huán)，也是提高立法質(zhì)量不可或缺的一劑良方。作為一項極為細(xì)致的實證性工作，立法風(fēng)險評估在我國目前的實踐中面臨著一些困境，有待在制度的實踐中不斷摸索和完善。

探索形成立法風(fēng)險評估制度。自2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》提出行政立法評估要求以來，我國各地進(jìn)行了立法風(fēng)險評估的制度化嘗試?？梢哉f，我國立法評估是一種自下而上的探索過程。例如，2010年7月26日國土資源部制定實施的全國首部立法評估部門規(guī)章《國土資源部規(guī)章和規(guī)范性文件后評估辦法》，2008年廣東省政府發(fā)布了《廣東省政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》；同年哈爾濱市制定頒布了《哈爾濱市政府規(guī)章立法后評估規(guī)定》，這些規(guī)范性文件對于立法的風(fēng)險評估有所涉及。但總體來看，我國立法風(fēng)險評估制度的法律規(guī)范化層次仍然比較低，仍沒有在全國范圍內(nèi)形成統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的評估制度。各地實施的評估實踐，無論從評估程序的啟動還是評估主體、評估對象、評估內(nèi)容、評估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定及評估結(jié)果的運(yùn)用等還缺乏統(tǒng)一的規(guī)定。當(dāng)前，可以借鑒國外在立法評估制度化中的經(jīng)驗，結(jié)合我國的風(fēng)險評估實踐，通過修改立法法，對評估主體、評估原則、評估方法、評估對象的選擇及評估程序、評估結(jié)果的效力等各方面進(jìn)行規(guī)定，以此來構(gòu)筑我國的立法風(fēng)險評估制度。

選擇科學(xué)的評估方法。用何種方法做出風(fēng)險評估，對評估的精確程度是有很大影響的。評估方法有直接方式與間接方式之分，也有定性方式與定量方式之分。直接方式是通過召開研討會、實地調(diào)研、具體考察、個別走訪等對立法進(jìn)行觀察，對風(fēng)險進(jìn)行預(yù)測；間接方式是通過征集社會公眾的意見、問卷調(diào)查、隨機(jī)抽查等方法間接性了解立法情況。定性方式側(cè)重通過主觀性評估成分的收集與闡述分析立法實效狀況；定量方式則強(qiáng)調(diào)運(yùn)用各種量化衡量指標(biāo)，通過統(tǒng)計計算分析并評價立法可能產(chǎn)生的風(fēng)險。2004年發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》指出，“要積極探索對政府立法項目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項目的成本效益分析制度”，專門強(qiáng)調(diào)了成本收益分析的方法，這也是在風(fēng)險評估中運(yùn)用較多的一項重要方法。源自經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本收益分析方法對風(fēng)險考量的一般要求是，立法者進(jìn)行立法決策時，應(yīng)該積極進(jìn)行成本收益分析，精細(xì)計算各項不同的措施與決策可能帶來的不同后果。應(yīng)當(dāng)指出的是，不能簡單地將成本收益分析視為一種冷酷的、缺乏人性關(guān)懷的機(jī)器計算。成本收益分析在這里僅僅是為了以量化形式表現(xiàn)風(fēng)險而采取的方法，其用意也僅僅在于促進(jìn)對法律法規(guī)和各種措施實施后果的密切關(guān)注，并不是要用金錢來衡量所有內(nèi)容。

重視評估結(jié)果的運(yùn)用與法律的銜接。風(fēng)險評估結(jié)論只有產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果，整個評估程序才是有意義的。風(fēng)險評估作為提高立法質(zhì)量的重要手段，不能“評歸評、干歸干”，使評估結(jié)果流于形式僅僅成為“參考資料”。在立法前，風(fēng)險評估工作要實現(xiàn)常態(tài)化，就必須賦予評估報告以剛性。如果經(jīng)過論證后發(fā)現(xiàn)該立法確實可能產(chǎn)生較大風(fēng)險，或者消極影響將遠(yuǎn)大于積極作用，一旦法律法規(guī)通過實施，產(chǎn)生的問題將會使社會付出很高的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本，則可以考慮取消此項立法；如果該項立法與其他法律相沖突，可以先考慮修改，修改后仍無法實現(xiàn)該立法本意的則可以考慮取消該項立法計劃。立法后進(jìn)行風(fēng)險評估，如果發(fā)現(xiàn)已立之法存在不合理性，導(dǎo)致或者可能導(dǎo)致風(fēng)險發(fā)生，那么可以通過司法解釋或者修正案的形式彌補(bǔ)或糾正，根據(jù)評估結(jié)論使原來不合理的內(nèi)容回到正當(dāng)軌道；如果發(fā)現(xiàn)該項立法確實背離了相關(guān)上位法，或者產(chǎn)生了非常惡劣的社會影響，那么為了社會公平和人民群眾的利益，應(yīng)全面修改甚至廢除。