經(jīng)過70年的接續(xù)奮斗，特別是黨的十八大以來的脫貧攻堅(jiān)，我國實(shí)現(xiàn)了人類有史以來規(guī)模最大、持續(xù)時(shí)間最長、惠及人口最多的減貧進(jìn)程，取得了重大歷史性成就，為全面建成小康社會奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2016年至2018年，全國832個國家級貧困縣脫貧摘帽比例超過50%，貧困村整村脫貧退出率80%以上。其中2018年全年283個貧困縣脫貧摘帽，2019年預(yù)計(jì)將有300個貧困縣脫貧，剩余不足100個國家貧困縣將在2020年全部完成脫貧摘帽。

從貧困戶脫貧、到貧困村脫貧、再到貧困縣脫貧，精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略顯著改善了我國區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡。同時(shí)也必須看到，脫貧攻堅(jiān)“最后一公里”任務(wù)依然嚴(yán)峻。雖然到2018年底剩余的農(nóng)村絕對貧困人口只有1600多萬，但他們主要分布在300多個深度貧困縣、1800多個深度貧困鄉(xiāng)和3萬多個深度貧困村，推進(jìn)區(qū)域與城鄉(xiāng)發(fā)展極度不均衡的深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)，成為目前我國精準(zhǔn)脫貧的主要任務(wù)。

深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅(jiān)的堅(jiān)中之堅(jiān)

習(xí)近平總書記指出：“脫貧攻堅(jiān)本來就是一場硬仗，而深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)是這場硬仗中的硬仗。我們務(wù)必深刻認(rèn)識深度貧困地區(qū)如期完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性、重要性、緊迫性，采取更加集中的支持、更加有效的舉措、更加有力的工作，扎實(shí)推進(jìn)深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)。”只有全面了解深度貧困地區(qū)貧困的主要特征，才能真正理解為什么“深度貧困地區(qū)是脫貧攻堅(jiān)的堅(jiān)中之堅(jiān)”，才能明白深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)之所在。目前來看，我國深度貧困地區(qū)的貧困主要呈現(xiàn)出以下特征：

絕對貧困人口的分布與我國區(qū)域發(fā)展的不平衡呈現(xiàn)高度相關(guān)性。當(dāng)前我國1600多萬的深度貧困人口主要分布在中西部地區(qū)。截至2018年，我國人均GDP超過8800美元，東部地區(qū)的人均GDP已經(jīng)超過12000美元，相比之下西部多數(shù)深度貧困地區(qū)的人均GDP仍不足2000美元，東西部區(qū)域發(fā)展差距巨大。絕大多數(shù)深度貧困地區(qū)生存條件惡劣、偏遠(yuǎn)落后，仍處于低水平貧困的狀態(tài)。而且，深度貧困地區(qū)往往處于全國重要生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)保護(hù)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾比較突出，還有一些地方處在地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)地帶，“十年一大災(zāi)、五年一中災(zāi)、年年有小災(zāi)”，實(shí)現(xiàn)脫貧和鞏固脫貧成果都存在很大不確定性。

深度貧困地區(qū)脫貧目標(biāo)疊加任務(wù)艱巨。深度貧困地區(qū)通常集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)于一體，自然地理、經(jīng)濟(jì)社會、民族宗教、國防安全等問題交織在一起，加大了脫貧攻堅(jiān)的復(fù)雜性和難度。當(dāng)前我國334個深度貧困縣中有135個貧困縣位于西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆四地州和四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州（簡稱“三區(qū)三州”）深度貧困地區(qū)。這些深度貧困地區(qū)大部分處于邊疆地區(qū)、民族地區(qū)，貧困持續(xù)的時(shí)間長，貧困的程度深，致貧因素復(fù)雜，貧困人口大都存在語言不通等問題。未來一年這些深度貧困地區(qū)完成脫貧攻堅(jiān)，不僅要徹底擺脫個體貧困、村落貧困、縣域貧困，而且還要摘掉區(qū)域性整體貧困的帽子。

深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多，基本公共服務(wù)缺口較大。深度貧困地區(qū)生存條件比較惡劣，自然災(zāi)害多發(fā)，地理位置偏遠(yuǎn)，地廣人稀，資源貧乏。西南缺土，西北缺水，青藏高原缺積溫。這些地方的建設(shè)成本高，施工難度大，要實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平難度很大。目前我國深度貧困地區(qū)由于歷史、區(qū)位、生態(tài)等方面的原因，村莊散落、居住分散，水、路、電、網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施投入長期以來相對滯后，脫貧的硬件基礎(chǔ)相對薄弱。在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等農(nóng)村基本公共服務(wù)方面的缺口也比較大，特別是由于地方財(cái)力有限，針對“老、病、殘”等特殊貧困群體的托養(yǎng)、護(hù)理、康復(fù)、特教等方面的服務(wù)供給相對不足。

“特殊”貧困群體在深度貧困地區(qū)比重相對較高。深度貧困地區(qū)貧困人口占比高、貧困發(fā)生率高，人均可支配收入低，低保五保貧困人口脫貧任務(wù)重、因病致貧返貧人口脫貧任務(wù)重、貧困老人脫貧任務(wù)重。貧困人口主要是殘疾人、孤寡老人、長期患病者等“無業(yè)可扶、無力脫貧”的貧困人口，以及部分教育文化水平低、缺乏技能的貧困群眾。根據(jù)絕對貧困人口建檔立卡數(shù)據(jù)，其中因“病”致貧、因“殘”致貧、因“老”致貧的比重分別占到貧困戶總數(shù)的40%、14%和16%，深度貧困家庭中“半”勞動力、“弱”勞動力、家庭“捆綁”勞動力、“無”勞動能力的問題較為突出。無論是對于開發(fā)式扶貧還是對于保障型脫貧，“老、病、殘”等特殊貧困人口的比重大，都在客觀上增加了脫貧攻堅(jiān)的難度。

集中力量支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)

2018年2月，習(xí)近平總書記在四川涼山州考察時(shí)指出，全面建成小康社會最艱巨繁重的任務(wù)在貧困地區(qū)，特別是在深度貧困地區(qū)，無論這塊硬骨頭有多硬都必須啃下，無論這場攻堅(jiān)戰(zhàn)有多難打都必須打贏。2018年8月頒布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》要求，聚焦深度貧困地區(qū)和特殊貧困群體，突出問題導(dǎo)向，優(yōu)化政策供給，確保到2020年貧困地區(qū)和貧困群眾同全國一道進(jìn)入全面小康社會，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略打好基礎(chǔ)。

脫貧攻堅(jiān)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。開對“藥方子”，才能拔掉“窮根子”。根據(jù)中央的統(tǒng)一部署，未來一年深度貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧，既要靶心不移，又要多措并舉，既要一個都不掉隊(duì)，又要遵從深度貧困地區(qū)脫貧的內(nèi)在規(guī)律，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的基本方略，以更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措、超常規(guī)的力度，注重扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)，堅(jiān)持因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策，做到對癥下藥、靶向治療，著力改善深度貧困地區(qū)發(fā)展條件，解決深度貧困地區(qū)群眾特殊困難，加大深度貧困地區(qū)政策傾斜力度。

繼續(xù)強(qiáng)化對深度貧困地區(qū)扶貧資金的投入。從2012年至2016年，中央扶貧專項(xiàng)資金投入年均增長19.22%，年均扶貧資金投入550億元。2017年至2019年，雖然國內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，但中央財(cái)政扶貧資金投入依然保持高位，3年累計(jì)投入超過2800億元。2017年底印發(fā)的《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的實(shí)施意見》明確指出，新增脫貧攻堅(jiān)資金、新增脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目、新增脫貧攻堅(jiān)舉措主要用于深度貧困地區(qū)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》再次強(qiáng)調(diào)，中央財(cái)政進(jìn)一步增加對深度貧困地區(qū)專項(xiàng)扶貧資金、教育醫(yī)療保障等轉(zhuǎn)移支付，加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等對深度貧困地區(qū)的傾斜力度。

我國深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)與國外小規(guī)模的救濟(jì)式扶貧不同，深度貧困地區(qū)持續(xù)大量的易地扶貧搬遷、基礎(chǔ)設(shè)施與基本公共服務(wù)建設(shè)需求，需要大量的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。強(qiáng)化深度貧困地區(qū)扶貧資金的投入，從宏觀層面講是發(fā)揮了中國特色社會主義集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，從微觀層面看則有助于通過持續(xù)改善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、持續(xù)降低物流及交易成本，加速深度貧困地區(qū)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本的市場化進(jìn)程。

堅(jiān)持構(gòu)建大扶貧格局。黨的十九大報(bào)告提出要堅(jiān)持大扶貧格局，這對深度貧困地區(qū)脫貧至關(guān)重要，當(dāng)下深度貧困地區(qū)脫貧尤其需要構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧有機(jī)結(jié)合互為補(bǔ)充的大扶貧格局，通過多種形式，積極引導(dǎo)社會力量廣泛參與深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)，幫助深度貧困群眾解決生產(chǎn)生活困難。

應(yīng)加大東西部扶貧協(xié)作的力度，加大東部地區(qū)和中央單位對深度貧困地區(qū)的幫扶支持，強(qiáng)化幫扶責(zé)任。高度重視企業(yè)家在深度貧困地區(qū)脫貧中的市場引領(lǐng)作用，通過稅收等優(yōu)惠政策引導(dǎo)符合國家戰(zhàn)略需求的各類企業(yè)、各類商業(yè)模式融入深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)，參與深度貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)培育、就業(yè)培訓(xùn)、品牌打造和電商營銷、模式推廣。積極發(fā)揮金融扶貧的杠桿功能，在深度貧困地區(qū)強(qiáng)化相關(guān)的政策支持。此外，積極借鑒國際減貧經(jīng)驗(yàn)，開展國際減貧合作與經(jīng)驗(yàn)分享。

統(tǒng)籌銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興。《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》要求統(tǒng)籌銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興。脫貧攻堅(jiān)期內(nèi)，貧困地區(qū)鄉(xiāng)村振興主要任務(wù)是脫貧攻堅(jiān)。鄉(xiāng)村振興相關(guān)支持政策要優(yōu)先向貧困地區(qū)傾斜，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)短板，以鄉(xiāng)村振興鞏固脫貧成果。

當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興已經(jīng)成為貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧的重要抓手。推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅有助于深度貧困地區(qū)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，而且有助于推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)自身的工業(yè)化及產(chǎn)業(yè)鏈延伸進(jìn)程，能高效就地解決深度貧困地區(qū)家庭“半”勞動力、“弱”勞動力、家庭“捆綁”勞動力的就業(yè)需求，大大降低勞動力移動成本。即便是深度貧困地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償脫貧，也可以通過鄉(xiāng)村振興從單純依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移，逐步過渡到依靠市場機(jī)制開發(fā)特色資源的長效脫貧之路。依托當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)與人文資源，在深度貧困地區(qū)發(fā)展電商、民宿、餐飲、養(yǎng)老、文創(chuàng)等產(chǎn)業(yè)，以鄉(xiāng)村振興為平臺實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)適時(shí)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

加大產(chǎn)業(yè)扶貧力度。習(xí)近平總書記指出：“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產(chǎn)業(yè)作為推動脫貧攻堅(jiān)的根本出路。”產(chǎn)業(yè)扶貧，特別是資產(chǎn)收益扶貧模式，仍然是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重要手段。對于深度貧困地區(qū)相當(dāng)比重的“無業(yè)可扶、無力脫貧”的貧困人口，除了保障兜底，發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的作用也極為重要。積極推動貧困地區(qū)農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東改革，制定實(shí)施貧困地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)薄弱村發(fā)展提升計(jì)劃，通過盤活集體資源、入股或參股、量化資產(chǎn)收益等渠道增加集體經(jīng)濟(jì)收入。

深度貧困地區(qū)在資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本的市場化進(jìn)程中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)不僅不能缺位，而且需要做大做強(qiáng)，獲得福利外溢效應(yīng)，形成國家有支持、集體有保障、個人有信心的長效脫貧路徑。為此，深度貧困地區(qū)一方面應(yīng)重視培養(yǎng)致富能人、農(nóng)村企業(yè)家，重視鄉(xiāng)村“能人”在整合社會資本、壯大集體經(jīng)濟(jì)、領(lǐng)頭脫貧脫困中發(fā)揮的作用；另一方面應(yīng)通過企業(yè)組織模式創(chuàng)新等途徑壯大集體經(jīng)濟(jì)組織。

激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力。推進(jìn)深度貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)，不能長期依賴資源轉(zhuǎn)移的形式。這種政府扶持越多，對接受者的勞動激勵就越弱，社會的道德風(fēng)險(xiǎn)與福利損失就越大。無論是初次分配還是二次分配，都要通過建立以“能力”為基礎(chǔ)的激勵相容的轉(zhuǎn)移機(jī)制，激發(fā)深度貧困地區(qū)貧困人口的內(nèi)生發(fā)展動力。一是加強(qiáng)人力資源開發(fā)，通過提高深度貧困地區(qū)勞動力素質(zhì)的總體水平，激發(fā)勞動者脫貧實(shí)現(xiàn)從“要我脫貧”到“我要脫貧”的動力轉(zhuǎn)化，通過加強(qiáng)技能培訓(xùn)特別是殘疾人技能培訓(xùn)，從給錢給物轉(zhuǎn)變?yōu)榻o技術(shù)、給就業(yè)門路，切實(shí)依靠勞動者自身的積極性主動性實(shí)現(xiàn)脫貧；二是提高農(nóng)村養(yǎng)老互助、養(yǎng)老托管、醫(yī)療救助等公共服務(wù)的供給水平，幫助和引導(dǎo)深度貧困地區(qū)各種形態(tài)的潛在勞動力資源實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)或外出務(wù)工；三是加快農(nóng)村要素流轉(zhuǎn)與產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新，幫助貧困地區(qū)的農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)通過家庭經(jīng)營與土地流轉(zhuǎn)拿“租金”、通過務(wù)工就業(yè)拿“薪金”、通過資金參股拿“分紅”的多層收益機(jī)制。

即便2020年我國徹底消滅了絕對貧困，社會主義初級階段仍然還會存在相對貧困狀況，依靠貧困者個體及貧困家庭的內(nèi)生動力實(shí)現(xiàn)脫貧，始終是貧困人口徹底跳出個人貧困、家庭貧困與代際貧困的關(guān)鍵。

（作者：程世勇，系首都師范大學(xué)管理學(xué)院副教授）