當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式。為此，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議強(qiáng)調(diào)：“新形勢(shì)下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要按照客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律調(diào)整完善區(qū)域政策體系，發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，增強(qiáng)創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，加快構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力系統(tǒng)，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，增強(qiáng)其他地區(qū)在保障糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全等方面的功能。”在區(qū)域發(fā)展工作中，一方面，各地區(qū)需要貫徹落實(shí)與己相關(guān)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，另一方面，在我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)總值超過(guò)90萬(wàn)億、發(fā)展面臨多年少有的國(guó)內(nèi)外復(fù)雜嚴(yán)峻形勢(shì)背景下，為了保障重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施效果，需要根據(jù)2018年11月28日發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》，加快構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制。

構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制的必要性

我國(guó)重大區(qū)域戰(zhàn)略具備數(shù)量較多、層次清晰、結(jié)構(gòu)分明等特點(diǎn)。根據(jù)2019年政府工作報(bào)告中的區(qū)域戰(zhàn)略內(nèi)容，目前我國(guó)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略體系可分為三個(gè)層次，每個(gè)層次都包含多個(gè)不同的重大區(qū)域戰(zhàn)略。第一層次旨在全國(guó)整體空間，包含基于四大板塊的區(qū)域戰(zhàn)略即西部大開(kāi)發(fā)、東北振興、中部崛起和東部率先發(fā)展；第二層次定位于“帶狀”或“塊狀”區(qū)域，以“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)等重大戰(zhàn)略為引領(lǐng)；第三層次主要包括“點(diǎn)狀”或者“多點(diǎn)狀”區(qū)域，如雄安新區(qū)戰(zhàn)略、上海大都市圈戰(zhàn)略、疏解北京非首都功能戰(zhàn)略、成渝城市群戰(zhàn)略等。可見(jiàn)，目前我國(guó)重大區(qū)域戰(zhàn)略數(shù)量較多，構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制有助于發(fā)揮戰(zhàn)略合力，降低戰(zhàn)略間的阻力，加速區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

單個(gè)區(qū)域同時(shí)參與多個(gè)不同重大區(qū)域戰(zhàn)略。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)地理活動(dòng)中，存在單個(gè)區(qū)域同時(shí)參與多個(gè)不同重大區(qū)域戰(zhàn)略的情況，如北京分別與京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、疏解北京非首都功能戰(zhàn)略、雄安新區(qū)戰(zhàn)略密切相關(guān)；上海分別與“一帶一路”建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略、上海大都市圈戰(zhàn)略密切相關(guān)；廣東分別與“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略密切相關(guān)。在此情況下，如果不同區(qū)域戰(zhàn)略對(duì)同一個(gè)地區(qū)的發(fā)展定位存在差異甚至沖突，可能會(huì)直接影響區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施效果，構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制則能夠有效避免這一現(xiàn)象出現(xiàn)。

貫徹落實(shí)重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的發(fā)展理念需要多個(gè)部門共同發(fā)力。自黨的十八大以來(lái)，堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享等新發(fā)展理念已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共識(shí)，區(qū)域戰(zhàn)略已經(jīng)不再是單純追逐經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益而是有了更多、更高、更合理目標(biāo)的工具。如長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略堅(jiān)持的“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”生態(tài)優(yōu)先原則；粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略堅(jiān)持“共享發(fā)展，改善民生”的以人民為中心的發(fā)展原則?？梢?jiàn)，上述區(qū)域戰(zhàn)略不僅需要經(jīng)濟(jì)職能部門參與，同樣需要生態(tài)環(huán)保部門、國(guó)土部門、收入分配等多個(gè)其他部門的參與，這就要求對(duì)重大區(qū)域戰(zhàn)略進(jìn)行統(tǒng)籌，保障區(qū)域戰(zhàn)略的發(fā)展方向符合中央和人民意圖。

構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制的三個(gè)目標(biāo)

構(gòu)建區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制的第一個(gè)目標(biāo)是“1+1=1”，其含義是“多略合一”。通過(guò)重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制的作用，消除不同區(qū)域戰(zhàn)略間的摩擦與阻力，避免單個(gè)區(qū)域戰(zhàn)略各行其是，增強(qiáng)不同區(qū)域戰(zhàn)略在實(shí)施過(guò)程中的匹配性、耦合性與系統(tǒng)性，使得區(qū)域戰(zhàn)略體系化、整體化、系統(tǒng)化，發(fā)揮重大區(qū)域戰(zhàn)略體系的最大效果。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，每個(gè)重大的區(qū)域戰(zhàn)略面臨的區(qū)域問(wèn)題不同、作用對(duì)象不同、所處的發(fā)展階段也不同，區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施思路肯定存在差異，但是這并不意味著這些區(qū)域戰(zhàn)略就無(wú)法協(xié)同推進(jìn)，實(shí)際上由于在發(fā)展理念、發(fā)展方向與發(fā)展體制上的相似性，這些重大區(qū)域戰(zhàn)略是可以一體化發(fā)揮作用的。

構(gòu)建區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制的第二個(gè)目標(biāo)是“1+1>2”，其含義是事半功倍。通過(guò)重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制的作用，增強(qiáng)不同類型區(qū)域戰(zhàn)略在實(shí)施過(guò)程中的互動(dòng)性、互補(bǔ)性與正反饋性，提高區(qū)域戰(zhàn)略的疊加優(yōu)勢(shì)、規(guī)模優(yōu)勢(shì)與投入產(chǎn)出比，保證統(tǒng)籌實(shí)施多個(gè)重大區(qū)域戰(zhàn)略所取得效果高于分別推動(dòng)個(gè)別區(qū)域戰(zhàn)略所取得效果。實(shí)際上，上海大都市圈戰(zhàn)略與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)系就是典型的“1+1>2”型關(guān)系，上海大都市圈戰(zhàn)略的實(shí)施能夠顯著地增強(qiáng)作為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶龍頭城市—上海的綜合實(shí)力和增長(zhǎng)極帶動(dòng)能力，這種能力的增強(qiáng)又進(jìn)一步地提高了整個(gè)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的發(fā)展水平、發(fā)展能力和發(fā)展?jié)摿ΑＲ虼?，兩大?zhàn)略的聯(lián)合實(shí)施效果明顯優(yōu)于兩個(gè)戰(zhàn)略單獨(dú)實(shí)施的效果。

構(gòu)建區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制的第三個(gè)目標(biāo)是“1≥1”，其含義是帕累托改進(jìn)，每個(gè)區(qū)域在參加區(qū)域戰(zhàn)略后的區(qū)域利益不應(yīng)該小于其參加前的區(qū)域利益。任何區(qū)域戰(zhàn)略的實(shí)施都會(huì)導(dǎo)致區(qū)域利益的重新調(diào)整，多個(gè)區(qū)域戰(zhàn)略的同時(shí)實(shí)施會(huì)使得區(qū)域間利益變化更為復(fù)雜。統(tǒng)籌區(qū)域戰(zhàn)略機(jī)制的重要目標(biāo)就是保證每個(gè)區(qū)域自身的區(qū)域利益在區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中不減少，同時(shí)盡可能地追求每個(gè)區(qū)域的區(qū)域利益都有所增加，即使在區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中無(wú)法實(shí)現(xiàn)，也應(yīng)該建立公平合理的利益分享與補(bǔ)償機(jī)制予以事后調(diào)整。只有保證了每個(gè)區(qū)域的區(qū)域利益，區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌實(shí)施才不會(huì)因?yàn)椴糠謪^(qū)域的利益減少而受到阻礙。

構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制的著力點(diǎn)

強(qiáng)化新發(fā)展理念的方向指引作用。堅(jiān)持新發(fā)展理念是建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、解決社會(huì)主義主要矛盾的根本之策，任何區(qū)域戰(zhàn)略都應(yīng)該以此為方向。因此，構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌機(jī)制，需要強(qiáng)化新發(fā)展理念的基礎(chǔ)性、統(tǒng)一性與約束性等屬性，這是保證所有重大區(qū)域戰(zhàn)略不走樣、不變形、不拐彎、不打折扣的前提條件。在實(shí)際操作中，應(yīng)該將新發(fā)展理念貫穿到區(qū)域戰(zhàn)略的制定過(guò)程中，貫穿到區(qū)域戰(zhàn)略的執(zhí)行過(guò)程中、更要貫穿到中央對(duì)地方落實(shí)區(qū)域戰(zhàn)略要求的績(jī)效考核工作中。

重視區(qū)域間產(chǎn)業(yè)關(guān)系的核心地位。統(tǒng)籌重大區(qū)域戰(zhàn)略一方面體現(xiàn)于區(qū)域政策層面，另一方面體現(xiàn)于區(qū)域關(guān)系層次，這兩方面內(nèi)容實(shí)際上都與區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益密切相關(guān)。作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的載體，產(chǎn)業(yè)間的關(guān)系對(duì)區(qū)域間關(guān)系乃至對(duì)區(qū)域戰(zhàn)略間的關(guān)系具有直接影響。很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、產(chǎn)業(yè)惡意競(jìng)爭(zhēng)、產(chǎn)業(yè)地方保護(hù)等現(xiàn)象極大地影響了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體性與系統(tǒng)性?；诂F(xiàn)有重大區(qū)域戰(zhàn)略中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位內(nèi)容，可發(fā)現(xiàn)這些區(qū)域戰(zhàn)略在先進(jìn)制造業(yè)與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的定位上具有一定相似性。針對(duì)這些相似的且重要的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，應(yīng)加強(qiáng)政府的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，更重要的是發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，讓市場(chǎng)在這些產(chǎn)業(yè)形成與壯大過(guò)程中公平地發(fā)揮其功能，最大限度降低區(qū)域間的產(chǎn)業(yè)沖突從而保障區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

重視區(qū)域間利益共享機(jī)制的推動(dòng)作用。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，區(qū)域之間的合作很難立即實(shí)現(xiàn)“雙贏”，往往呈現(xiàn)一方區(qū)域利益增幅多于一方甚至一方增加而一方減少的局面，這種局面對(duì)區(qū)域戰(zhàn)略的可持續(xù)實(shí)施是極為不利的。構(gòu)建重大區(qū)域戰(zhàn)略統(tǒng)籌機(jī)制的一個(gè)關(guān)鍵內(nèi)容就是構(gòu)建公平合理的區(qū)域間利益共享機(jī)制，通過(guò)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)與要素的空間布局調(diào)整、財(cái)政稅收的合理分配、公共產(chǎn)品均等化等手段來(lái)二次調(diào)整區(qū)域間的利益分配格局，保障每個(gè)區(qū)域在參與區(qū)域戰(zhàn)略后的區(qū)域利益大于參與之前的區(qū)域利益，這是保證區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施效果和可持續(xù)性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

強(qiáng)化區(qū)域管理制度的基礎(chǔ)性作用。區(qū)域管理作為區(qū)域戰(zhàn)略、區(qū)域政策、區(qū)域規(guī)劃實(shí)施的基礎(chǔ)性工具，其規(guī)范性和質(zhì)量對(duì)不同區(qū)域戰(zhàn)略融合的難易程度從而對(duì)重大區(qū)域戰(zhàn)略的統(tǒng)籌機(jī)制形成具有重要作用。從目前實(shí)際情況分析，我國(guó)區(qū)域管理制度在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化背景下仍然存在很多不足，未來(lái)需要從四方面完善區(qū)域管理制度，主要包括明確中央政府層面的專門區(qū)域管理機(jī)構(gòu)、建立可供區(qū)域規(guī)劃與區(qū)域政策制定利用的統(tǒng)一明確的區(qū)域劃分框架、明確具備法律約束地位的區(qū)域政策程序與工具、構(gòu)建科學(xué)合理的區(qū)域規(guī)劃與政策評(píng)價(jià)機(jī)制等內(nèi)容。