社會(huì)救助兜底脫貧，是社會(huì)救助制度放在農(nóng)村貧困治理的實(shí)踐中，檢驗(yàn)其科學(xué)性和不斷自我創(chuàng)新的過(guò)程。透過(guò)社會(huì)救助與扶貧政策的磨合，可以更加全面地認(rèn)識(shí)社會(huì)救助在國(guó)家貧困治理體系中的地位，也有助于探尋當(dāng)前及今后社會(huì)救助制度改革的方向。

社會(huì)救助在脫貧攻堅(jiān)中具有兜底作用

在2015年召開的中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出了脫貧攻堅(jiān)“五個(gè)一批”的思想，其中“社會(huì)保障兜底一批”著重強(qiáng)調(diào)社會(huì)救助的“兜底”作用。隨后，“農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧”寫入《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，2018年民政部等三部門又專門出臺(tái)了《關(guān)于在脫貧攻堅(jiān)三年行動(dòng)中切實(shí)做好社會(huì)救助兜底保障工作的實(shí)施意見》，對(duì)這項(xiàng)工作作出部署。社會(huì)救助兜底是一項(xiàng)十分關(guān)鍵的脫貧舉措。社會(huì)救助在整個(gè)社會(huì)保障制度體系中，作為最富有彈性而不受拘束的一種計(jì)劃，具有非繳費(fèi)性和不以權(quán)利與義務(wù)相對(duì)稱為前提等特點(diǎn)，它可以直接作用于貧困人口平等生存權(quán)的維系。現(xiàn)階段，我國(guó)的脫貧工作實(shí)際上是解決絕對(duì)貧困人口的基本生存權(quán)問(wèn)題，因此，在整個(gè)農(nóng)村反貧困治理體系中社會(huì)救助制度是不可或缺的重要內(nèi)容。

在脫貧攻堅(jiān)行動(dòng)中，社會(huì)救助“兜底”有其特定的內(nèi)涵，從貧困人口脫貧的需要和社會(huì)救助制度上來(lái)看，社會(huì)救助兜底至少有四層含義：一是次序上的兜底。即在各種扶貧手段包括在社會(huì)保障體系中，社會(huì)救助應(yīng)當(dāng)扮演最后的“出場(chǎng)者”角色。二是程度上的兜底。即社會(huì)救助提供的保障是國(guó)家現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)之下的基本生活的保障，是對(duì)貧困人口突發(fā)疾病、遭遇不測(cè)等意外變故基本生活難以維持時(shí)的“雪中送炭”。三是人群上的兜底。即社會(huì)救助重在瞄準(zhǔn)脫貧路上“跑得慢的、跑不動(dòng)的”貧困人口，比如無(wú)勞動(dòng)力、無(wú)經(jīng)濟(jì)來(lái)源的老年人、殘疾人、罹患重病者等特殊貧困群體。四是保障主體的兜底。社會(huì)救助作為一項(xiàng)國(guó)家干預(yù)，是在家庭、集體、市場(chǎng)主體等無(wú)法有效解決貧困問(wèn)題之后的制度安排。從以上看，社會(huì)救助兜底脫貧攻堅(jiān)，不是對(duì)所有貧困人口的兜底，也不是對(duì)全部脫貧需求的兜底，而是有選擇、有溫度的兜底，其作用一方面在于貧困人口生存權(quán)的維護(hù)，另一方面在于最大限度地阻斷貧困人口的社會(huì)排斥和貧困代際傳遞，實(shí)現(xiàn)貧困人口隨全體人民共同邁入小康、共享發(fā)展成果。

社會(huì)救助兜底與扶貧銜接中的問(wèn)題不容忽視

黨的十八大以來(lái)，貫徹落實(shí)中央脫貧攻堅(jiān)決策部署，社會(huì)救助與扶貧攻堅(jiān)政策銜接的力度不斷加大，助力脫貧取得了顯著成效。據(jù)民政部有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2017年底，全國(guó)所有縣（市、區(qū)）的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)均已達(dá)到或超過(guò)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)。截至2018年底，社會(huì)救助兜底保障的建檔立卡貧困人口達(dá)到1812萬(wàn)人，占全國(guó)農(nóng)村低保和特困人口的比重超過(guò)45%。

但是也要看到，社會(huì)救助與扶貧是兩套政策體系，只有形成順暢的銜接機(jī)制，社會(huì)救助兜底作用才能精準(zhǔn)發(fā)揮。由于兩套政策體系分屬不同部門，盡管民政部聯(lián)合國(guó)務(wù)院扶貧辦分別于2016年和2017年制定下發(fā)了兩個(gè)有關(guān)農(nóng)村低保與扶貧相銜接的文件，但在政策落實(shí)中，社會(huì)救助兜底脫貧與扶貧體系的銜接依然面臨諸多難題。

一是政策銜接方面。最典型的是一些地區(qū)的扶貧對(duì)象得到了特殊的醫(yī)療保障，而某些低保人口、特困人員，因?yàn)椴辉诮n立卡之列，被排除在這些地方性的扶貧保障政策之外，造成保障待遇跟身份沒有跟貧困程度掛鉤，違背了社會(huì)政策分配正義的原則。二是對(duì)象銜接方面。由于建檔立卡貧困人口的認(rèn)定與低保對(duì)象的認(rèn)定，采用的是不同的模式和方法，造成部分低保、特困人口被排除在建檔立卡之外。與此同時(shí)，有些貧困家庭人均可支配收入雖然超出低保標(biāo)準(zhǔn)，但因?yàn)閯傂灾С霾辉谪毨ёR(shí)別之內(nèi)，因而無(wú)法進(jìn)入低保兜底保障范圍。三是標(biāo)準(zhǔn)銜接方面。2015年中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議提出，低保標(biāo)準(zhǔn)要與國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”。應(yīng)該說(shuō)“兩線合一”是解決低保兜底脫貧的技術(shù)性要求，實(shí)質(zhì)在于在脫貧攻堅(jiān)階段貧困地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)要?jiǎng)討B(tài)達(dá)到國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，以確保符合低保標(biāo)準(zhǔn)的建檔立卡貧困人口能夠獲得社會(huì)救助兜底保障。但是，實(shí)踐中個(gè)別地方出現(xiàn)了將貧困人口簡(jiǎn)單納入低保“一兜了之”的現(xiàn)象，特別是2020年貧困人口“一人不落”全部脫貧的目標(biāo)迫近，大量貧困人口進(jìn)入低保顯著增加了地方財(cái)政壓力。同時(shí)，還要警惕為了兜底而對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村低保制度帶來(lái)的合法性沖擊。不少貧困人口從家庭整體看不符合低保標(biāo)準(zhǔn)，但家里有重病患者或重度殘疾人，確需醫(yī)療救助等專項(xiàng)救助，而專項(xiàng)救助又多與低保相掛鉤。為了使這些貧困人口納入專項(xiàng)救助，近年來(lái)一些地方出現(xiàn)了低保單人戶施保、低保金因人發(fā)放等做法。這些有益的探索需要通過(guò)及時(shí)修改法規(guī)政策的方式予以規(guī)范。

進(jìn)一步完善社會(huì)救助的兜底作用

社會(huì)救助兜底脫貧的實(shí)踐，為我們?cè)谡麄€(gè)反貧困體系中觀察社會(huì)救助的地位與功能，以及為未來(lái)社會(huì)救助體系的改革與完善，提供了十分有益的視角。

一是應(yīng)當(dāng)在國(guó)家貧困治理體系總體框架中謀劃社會(huì)救助的整體發(fā)展。貧困是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題，貧困的治理不可能靠一維政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)。目前中央倡導(dǎo)和推動(dòng)的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，實(shí)際上是典型的多維貧困治理。扶貧開發(fā)從過(guò)去區(qū)域性開發(fā)轉(zhuǎn)到了瞄準(zhǔn)貧困人口這樣一個(gè)顯著的變化，對(duì)根據(jù)常態(tài)反貧困邏輯建立的社會(huì)救助體系而言，在很多方面需要適應(yīng)性調(diào)試。因此，社會(huì)救助的體系建設(shè)不能自行其是，必須根據(jù)國(guó)家貧困治理的進(jìn)程來(lái)定位目標(biāo)、原則、功能和制度安排，使之有機(jī)地嵌入國(guó)家反貧困治理體系之中。社會(huì)救助體系自身也要形成有機(jī)的治理體系，防止出現(xiàn)民政救助與醫(yī)保、教育、住房等專項(xiàng)救助銜接不暢，造成治理碎片化，增加不必要的摩擦成本。

二是應(yīng)當(dāng)確立“精準(zhǔn)”觀念引領(lǐng)社會(huì)救助制度改革方向。脫貧攻堅(jiān)的精髓在于“精準(zhǔn)”，這能夠?qū)崿F(xiàn)扶貧政策措施與貧困人口的特點(diǎn)、脫貧需求有效對(duì)接，提高貧困人口脫貧的效果。提高社會(huì)救助在貧困治理中的作用，也必須把“精準(zhǔn)”作為一條重要理念，只有像精準(zhǔn)扶貧一樣，各項(xiàng)救助政策、項(xiàng)目和措施到戶到人，做到因人施策、個(gè)案化管理與精確化服務(wù)，社會(huì)救助在治理貧困中的作用才能實(shí)現(xiàn)最大化。同時(shí)，應(yīng)加快建立和完善實(shí)現(xiàn)救助對(duì)象精準(zhǔn)識(shí)別、救助需求多維評(píng)估、救助供給有效匹配的制度體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，滿足貧困人口多樣性多層次的生存發(fā)展需要。

三是應(yīng)當(dāng)參照扶貧多維貧困識(shí)別方法，完善社會(huì)救助貧困評(píng)估體系。扶貧對(duì)象的認(rèn)定充分借鑒了國(guó)際上流行的多維貧困理念。低保等社會(huì)救助制度在對(duì)象的識(shí)別上，目前主要是核算家庭收入，輔之以家庭經(jīng)濟(jì)狀況信息比對(duì)，對(duì)于貧困家庭的剛性支出則沒有納入貧困程度評(píng)估體系。今后，隨著絕對(duì)貧困現(xiàn)象的消除，相對(duì)貧困特別是支出型貧困的凸顯，社會(huì)救助對(duì)象的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)在貧困的測(cè)量上，從收入為主轉(zhuǎn)向收入和支出并重，構(gòu)建多維貧困指數(shù)綜合評(píng)估貧困家庭的困難程度和類型，從而提高對(duì)貧困人口需求的救助匹配程度。

四是應(yīng)當(dāng)借鑒“造血”扶貧做法，增強(qiáng)社會(huì)救助的積極功能。社會(huì)救助制度經(jīng)常被人批評(píng)的一個(gè)話題是它的“消極性”。精準(zhǔn)扶貧對(duì)低保等社會(huì)救助制度創(chuàng)新帶來(lái)的啟示，就是要通過(guò)救助項(xiàng)目的創(chuàng)新、救助對(duì)象的分類管理、方式的創(chuàng)新，在兜底保障的同時(shí)，通過(guò)救助來(lái)增強(qiáng)貧困人口脫貧的“造血”能力，提升社會(huì)救助對(duì)于貧困人口參與勞動(dòng)和就業(yè)的促進(jìn)功能。