[中圖分類號(hào)] D619；F592[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 0529-1445（2019）05-0041-04

改革開放的40年，是旅游業(yè)功能定位不斷變化、戰(zhàn)略擺位不斷提升的40年，是我國國民旅游權(quán)利廣泛普及的40年，是市場主體從無至有、由弱變強(qiáng)的40年，也是治理體制從行政主體單一管理到多方共商共享共治、從人治到法治的40年。從旅游資源大國到旅游大國再走向旅游強(qiáng)國，從改革開放的前沿走向經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中心，我國旅游業(yè)取得了舉世矚目的歷史成就，影響并塑造著全球旅游業(yè)發(fā)展的方向與格局。

政府主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育階段

1979年，在鄧小平同志“黃山講話”的指引下，中國旅游業(yè)邁出歷史性步伐，逐步從外交事業(yè)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，走出了一條先入境、后國內(nèi)、再出境的特色發(fā)展道路。改革開放初期，國內(nèi)旅游僅有小規(guī)模公務(wù)差旅，更不存在嚴(yán)格意義上的出境游。由外事接待轉(zhuǎn)軌而來的旅游業(yè)，承載著為國創(chuàng)匯的光榮使命，依托國門開放之紅利，憑借豐富的自然和文化資源，吸引海外客源，形成了入境旅游一枝獨(dú)秀的市場格局。

相對(duì)于快速發(fā)展的入境市場和海外客源強(qiáng)勁的消費(fèi)能力，國內(nèi)落后的接待條件成為制約旅游業(yè)發(fā)展的短板，突出表現(xiàn)為飯店短缺、交通緊張、衛(wèi)生條件落后等基礎(chǔ)設(shè)施供給不足。為解決這一時(shí)期的供求矛盾，面對(duì)資金短缺問題，旅游業(yè)開啟了一輪政府主導(dǎo)、利用外資的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步緩解了住宿接待設(shè)施緊張的瓶頸狀態(tài)，以國中青為代表的旅行社，以建國飯店、花園酒店、白云鵝賓館等為代表的飯店業(yè)市場主體規(guī)模得到發(fā)展壯大，市場化取向的運(yùn)營模式逐漸成形。

在旅游業(yè)發(fā)展初期，受接待能力不足、消費(fèi)條件不充分等因素限制，旅游對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)作用并未顯現(xiàn)，直至20世紀(jì)90年代初期，我國開始認(rèn)識(shí)到旅游業(yè)對(duì)擴(kuò)大消費(fèi)與拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的重要性，為滿足入境市場需求而快速建設(shè)起來的基礎(chǔ)設(shè)施也具備了服務(wù)國內(nèi)客源的能力。在應(yīng)對(duì)1993年的通貨膨脹以及1997年亞洲金融風(fēng)暴中，旅游拉動(dòng)內(nèi)需的作用得到高度重視，催生了激發(fā)國內(nèi)旅游需求的政策供給。1995年我國實(shí)施“雙休日”制度和1999年“黃金周”政策，促使國內(nèi)假日旅游出現(xiàn)井噴，國內(nèi)旅游市場就這樣從無到有、由小到大發(fā)展起來。日漸增長的內(nèi)生性消費(fèi)需求與入境旅游共同構(gòu)成了中國旅游業(yè)發(fā)展的兩個(gè)基礎(chǔ)支撐。1998年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出將旅游業(yè)確定為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)。

旅游業(yè)功能與定位的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)了行政管理體制改革，政策創(chuàng)新的重點(diǎn)放在產(chǎn)業(yè)體系培育上來。1985年，國務(wù)院提出了“政企分開、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、分散經(jīng)營、統(tǒng)一對(duì)外”的體制管理原則，使我國旅游業(yè)由行政管理轉(zhuǎn)向行業(yè)管理，從直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理，同時(shí)明確了這一時(shí)期旅游發(fā)展的指導(dǎo)方針，即“要從只抓國際旅游轉(zhuǎn)變?yōu)閲H、國內(nèi)旅游一起抓；從主要搞旅游接待轉(zhuǎn)變?yōu)殚_發(fā)、建設(shè)旅游資源與接待并舉；從以國家投資為主建設(shè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、地方、部門、集體、個(gè)人一起上，自力更生與利用外資一起上”，有效促進(jìn)了各類資本向旅游業(yè)的聚集，標(biāo)志著我國旅游業(yè)進(jìn)入全面構(gòu)建旅游產(chǎn)業(yè)體系的新階段。同年，國務(wù)院發(fā)布我國旅游業(yè)第一部行政法規(guī)《旅行社管理暫行條例》，為各類市場主體規(guī)范發(fā)展奠定了法制基礎(chǔ)。1987年，《旅游涉外飯店星級(jí)的劃分與評(píng)定》標(biāo)準(zhǔn)頒布，標(biāo)志著我國旅游業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作的開始。1995年，全國旅游標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)成立，帶動(dòng)了整個(gè)旅游服務(wù)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化的建設(shè)，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)整體水平的提升。中國旅游產(chǎn)業(yè)體系的培育完成了從計(jì)劃到市場、從封閉走向開放的漸變過程。

縱觀改革開放前20年，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育水平不高的特殊國情下，旅游業(yè)依靠政府主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略，取得了前所未有的發(fā)展成就。政府管理也完成了從最初集中解決供給、滿足入境市場逐步轉(zhuǎn)向拉動(dòng)內(nèi)需、撬動(dòng)國內(nèi)市場、培育市場主體的職能轉(zhuǎn)變。

政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)重構(gòu)階段

跨入新世紀(jì)后，隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長和人們生活需求的日益豐富，強(qiáng)勁的國民旅游需求驅(qū)動(dòng)旅游業(yè)不可逆轉(zhuǎn)地走進(jìn)大眾旅游時(shí)代。旅游業(yè)的戰(zhàn)略地位不斷提升，行業(yè)管理進(jìn)入法治時(shí)代，政府放棄直接干預(yù)，更加強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控作用。旅游市場主體發(fā)育壯大，對(duì)產(chǎn)業(yè)多元化格局的形塑能力日益增強(qiáng)。

從20世紀(jì)末，在相關(guān)政策刺激下國民旅游需求的有效釋放，到2009年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》明確強(qiáng)調(diào)以國內(nèi)市場為基礎(chǔ)，再到2011年國務(wù)院常務(wù)會(huì)議決議將5月19日確立為“中國旅游日”，大眾旅游時(shí)代悄然到來。在此期間，國內(nèi)旅游需求得到有效釋放，與旅游發(fā)達(dá)國家的差距日益縮小。2011年，我國國內(nèi)旅游人數(shù)達(dá)26.4億人次，是1999年的3.7倍；國內(nèi)旅游總收1.93萬億元，是1999年的6.8倍。作為國民旅游需求升級(jí)與延伸的出境游，連續(xù)15年保持兩位數(shù)以上的增長，在2011年突破7000萬，是2000年的7倍。截至“十一五”末期，我國已成為世界第三大入境旅游接待國和第四大出境旅游消費(fèi)國，并形成了全球最大的國內(nèi)旅游市場，旅游業(yè)進(jìn)入大眾化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的新階段，最終形成“入境旅游勢頭不減、出境旅游強(qiáng)勢發(fā)展及國內(nèi)旅游成為絕對(duì)主角”的三大旅游市場協(xié)調(diào)發(fā)展的新局面。

順應(yīng)大眾旅游時(shí)代日趨多元的旅游需求，旅游市場主體進(jìn)入了政府引導(dǎo)、資本驅(qū)動(dòng)的快速成長期。產(chǎn)業(yè)體系的培育完成了從單一到綜合的發(fā)展過程，主要表現(xiàn)為國有旅游企業(yè)的改革、重組和民營旅游企業(yè)的市場化成長。以國中青為代表的傳統(tǒng)旅行社經(jīng)歷了行政主導(dǎo)發(fā)展模式后，通過改制、重組、并購、上市和證券化等方式，適應(yīng)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。以首旅、錦江、嶺南為代表的綜合性旅游集團(tuán)，以大連海昌、廣州長隆、中青旅烏鎮(zhèn)等以景區(qū)觀光資源為依托的資源型企業(yè)，以一大批互聯(lián)網(wǎng)旅游服務(wù)商和各類旅游住宿企業(yè)，以及以宋城為代表的旅游演藝企業(yè)等一批民營企業(yè)的發(fā)展壯大，帶動(dòng)了旅游業(yè)態(tài)的創(chuàng)新發(fā)展。民營資本的大量進(jìn)入還形成了中信、萬達(dá)、富力等新型產(chǎn)業(yè)投資主體。隨著企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大，經(jīng)營能力的提升，部分有實(shí)力的旅游企業(yè)陸續(xù)上市，市場主體進(jìn)入了產(chǎn)融結(jié)合的新階段。

旅游需求的快速釋放與市場主體全面建設(shè)的背后，是旅游業(yè)不斷提升的戰(zhàn)略定位。2001年，國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加快旅游業(yè)發(fā)展的通知》中指出：“樹立大旅游觀念，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性，努力擴(kuò)大旅游發(fā)展規(guī)模，進(jìn)一步發(fā)揮旅游業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)的作用。”2006年，《中國旅游業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》明確提出，要把旅游業(yè)培育成為國民經(jīng)濟(jì)的重要產(chǎn)業(yè)。2009年12月，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》（國發(fā)[2009]41號(hào)），明確提出要“把旅游業(yè)培育成為國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和人民群眾更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)”，標(biāo)志著旅游業(yè)正式進(jìn)入了國家戰(zhàn)略體系。

隨著市場主體的豐富完善，旅游行業(yè)管理的重點(diǎn)也隨之變化，以旅行社和飯店行業(yè)為重點(diǎn)向大旅游、大市場、大產(chǎn)業(yè)方向轉(zhuǎn)變，一系列行業(yè)性管理規(guī)章和辦法出臺(tái)，推動(dòng)旅游管理向縱深發(fā)展。為了保障大眾旅游權(quán)利，規(guī)范完善旅游市場環(huán)境，2009年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》指出：要抓緊旅游綜合立法，加快制定旅游市場監(jiān)管、資源保護(hù)、從業(yè)規(guī)范等專項(xiàng)法律，不斷完善相關(guān)法律法規(guī)。全國人大正式啟動(dòng)立法程序，實(shí)現(xiàn)歷史性突破，對(duì)旅游業(yè)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。2013年《中華人民共和國旅游法》開始施行，國民旅游權(quán)利被寫入法律并得到充分保障，旅游市場秩序進(jìn)一步規(guī)范，也標(biāo)志著中國旅游業(yè)進(jìn)入了全面依法興旅、依法治旅、依法強(qiáng)旅的新階段。

文旅融合高質(zhì)量發(fā)展階段

黨的十八大以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了以經(jīng)濟(jì)增速換擋、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)深度調(diào)整、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換為主要特征的新常態(tài)。2015年，習(xí)近平總書記首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為旅游業(yè)的調(diào)整、優(yōu)化、轉(zhuǎn)型、升級(jí)指明了方向。2018年，國家機(jī)構(gòu)改革，文化和旅游部的組建更為旅游業(yè)發(fā)展帶來重要?dú)v史機(jī)遇。

伴隨旅游業(yè)定位的不斷演變，旅游業(yè)承載的功能也日漸豐富，旅游管理體制不斷變革，行業(yè)治理能力顯著提升。自2009年被確立為國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)以來，旅游業(yè)已成為衡量人民群眾生活水平的重要指標(biāo)，服務(wù)業(yè)的龍頭和幸福產(chǎn)業(yè)之首。旅游業(yè)始終與國家戰(zhàn)略相向而行，在扶貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、刺激消費(fèi)、投資就業(yè)等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，成為全面深化改革的重要抓手和新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎。在文旅融合發(fā)展的新時(shí)期，文化和旅游部逐步明確了“宜融則融，能融盡融；以文促旅，以旅彰文”的工作思路，旅游業(yè)更承載著傳揚(yáng)我國優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、紅色革命文化和社會(huì)主義先進(jìn)文化，講好中國故事、將美麗中國推向世界的時(shí)代任務(wù)。從治理主體來看，從以單一的旅游行政主管部門為中心，已發(fā)展成為行政主體、市場主體、行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)主體和社區(qū)居民共創(chuàng)共享共治的多元化治理格局。黨的十八大以來，先后完善了以《旅游法》《國民休閑綱要》《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》為代表的制度框架，形成以旅游警察、旅游巡回法庭、旅游工商分局為代表的旅游市場秩序綜合治理體系。

2017年，作為全球最大的國內(nèi)旅游市場，我國國內(nèi)旅游達(dá)50億人次，出境旅游1.3億人次，意味著旅游已從少數(shù)人享受的權(quán)利變成老百姓的日常生活。在總量指標(biāo)突破的同時(shí)，旅游消費(fèi)的細(xì)分趨勢明顯，以體育旅游、避暑旅游、冰雪旅游、研學(xué)旅游為代表的分眾市場崛起，區(qū)域熱點(diǎn)不斷涌現(xiàn)，標(biāo)志著大眾旅游正在從初級(jí)向中高級(jí)階段快速演變。當(dāng)前，我國正處于物質(zhì)消費(fèi)向精神消費(fèi)的躍遷時(shí)期，旅游需求將更加強(qiáng)調(diào)文化品質(zhì)與精神內(nèi)涵，借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)，經(jīng)驗(yàn)日漸豐富的游客廣泛進(jìn)入到目的地居民的休閑場所和生活空間，游客的需求正從“有沒有”走向“好不好”，從“美麗風(fēng)景”走向“美好生活”。

旺盛而多元的消費(fèi)需求孕育了強(qiáng)大的市場主體，并且釋放不斷增強(qiáng)的國際影響力。巨大的市場存量和日趨激烈的競爭環(huán)境，也重新喚醒了傳統(tǒng)旅游業(yè)態(tài)的企業(yè)家精神，傳統(tǒng)企業(yè)的創(chuàng)新、新業(yè)態(tài)的發(fā)育、戰(zhàn)略投資和并購重組，多方的博弈競合，正在改寫旅游產(chǎn)業(yè)版圖。

消費(fèi)需求與行為的變遷對(duì)市場供給提出了新的要求，為旅游領(lǐng)域的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)注入活力。2016年全國旅游工作會(huì)議提出將“全域旅游”作為新時(shí)期的旅游發(fā)展戰(zhàn)略，打破了傳統(tǒng)的“好山好水好風(fēng)光，圈山圈水收門票”的旅游開發(fā)模式，強(qiáng)調(diào)以“主客共享”的發(fā)展理念，更加關(guān)注目的地建設(shè)，通過泛旅游業(yè)供應(yīng)鏈與市場主體間的重構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)供給，推動(dòng)旅游產(chǎn)業(yè)體系升級(jí)轉(zhuǎn)型，釋放大旅游業(yè)的綜合效應(yīng)。經(jīng)過40年的努力奮斗，中國旅游業(yè)逐步走進(jìn)世界旅游經(jīng)濟(jì)體系的中心位置。站在大眾旅游新時(shí)代，全域旅游新方位，旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)能正在由傳統(tǒng)資源，轉(zhuǎn)向文化、科技和資本驅(qū)動(dòng)的新業(yè)態(tài)和新模式，需要大力培育科技、教育、文創(chuàng)、法律、公關(guān)、游說等新時(shí)代旅游發(fā)展的全新動(dòng)能，積極探索與國際組織、國家和地區(qū)、非政府組織、社區(qū)居民等多元主體相協(xié)調(diào)的發(fā)展模式，強(qiáng)化法治和契約精神，共商共建共享全球化旅游發(fā)展的未來。

改革開放40多年，見證了國民在全球范圍內(nèi)自由行走，見證了旅游市場的高速增長，也見證了旅游業(yè)在國家戰(zhàn)略中的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。未來，旅游業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，需要堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展理念，需要所有從業(yè)者以“更多的國民旅行，更高的品質(zhì)分享”為己任，需要提高全行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展、全社會(huì)的廣泛參與，建設(shè)高度集約型的世界旅游強(qiáng)國。

（本文是國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新常態(tài)、新方位下旅游經(jīng)濟(jì)增長潛力與發(fā)展動(dòng)力研究〈項(xiàng)目編號(hào)：17AJY022〉”資助的階段性成果）

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[2]中國旅游研究院.中國旅游集團(tuán)發(fā)展報(bào)告2016——大數(shù)據(jù)與旅游集團(tuán)成長[M].北京：旅游教育出版社，2017.

（作者簡介：戴斌，中國旅游研究院院長、文化和旅游部數(shù)據(jù)中心主任，教授、博士生導(dǎo)師，享受國務(wù)院政府特殊津貼）