核心閱讀

法治反腐的邏輯起點在于反腐敗立法，關(guān)鍵在于形成體系化的制度規(guī)范。

圍繞《監(jiān)察法》設(shè)置的監(jiān)督、調(diào)查和處置功能，應(yīng)以“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”作為立法目標(biāo)，循序漸進(jìn)、由表及里。

黨的十九大報告指出，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展。2018年12月13日，中共中央政治局會議對反腐敗斗爭形勢作出重大判斷：反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。2019年1月21日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部堅持底線思維著力防范化解重大風(fēng)險專題研討班開班式上強(qiáng)調(diào)，我們?nèi)〉昧朔锤瘮《窢帀旱剐詣倮锤瘮《窢庍€沒有取得徹底勝利。從“壓倒性態(tài)勢”到“壓倒性勝利”，再到提出要“取得徹底勝利”，深刻表明我們黨始終保持憂患意識，堅持反腐敗力度不削減。反腐敗斗爭要“取得徹底勝利”，必須借力于法治，發(fā)揮“固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)”的保障作用，而要更好推進(jìn)法治反腐，必然要求加快推進(jìn)反腐敗立法體系化。

法治反腐首先要求有法可依、體系周延

反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)，要求“系統(tǒng)完備、銜接配套，立治有體、施治有序，把反腐倡廉法規(guī)制度的籠子扎細(xì)扎密扎牢，做到前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成”。法治反腐的邏輯起點在于反腐敗立法，關(guān)鍵在于形成體系化的制度規(guī)范。當(dāng)前，我國反腐敗立法分散化、部門化現(xiàn)象還比較嚴(yán)重：《監(jiān)察法》從宏觀層面確立了反腐政策、原則和一般性規(guī)則；《刑法》設(shè)置了較為完備的貪污賄賂犯罪的罪名體系和刑罰體系；《刑事訴訟法》構(gòu)建了偵查、起訴和審判腐敗犯罪的程序制度體系；《公務(wù)員法》強(qiáng)化了對公務(wù)員的管理制度規(guī)范，《政府信息公開條例》等一些行政法規(guī)范對公權(quán)力運行過程進(jìn)行分解和限制；《行政訴訟法》旨在利用審判權(quán)制約和監(jiān)督行政權(quán)；等等。立法的分散化、部門化進(jìn)一步造成了反腐敗制度銜接不暢，例如，《刑法》《刑事訴訟法》《公務(wù)員法》中對于“腐敗”等基本概念的界定不盡相同；《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》還存在管轄沖突、職能競合等問題。這些問題，影響了法治反腐的整體性、協(xié)同性和實踐性效果。

法治反腐是當(dāng)今世界各國的共同選擇，而反腐敗立法體系化則是各國行之有效的通行做法。例如，德國圍繞《反腐敗法》構(gòu)建了豐富而精細(xì)的反腐敗立法體系，包括《公務(wù)員法》《信息公開法》《公務(wù)員廉潔法》《利益法》和《反回扣法》等。英國構(gòu)建了以預(yù)防性立法為主的一整套反腐敗立法體系。美國則從憲法、刑法到其他具體部門法律構(gòu)筑了一套相當(dāng)完整的反腐敗法律體系。可見，反腐敗立法體系化是世界各國腐敗治理的潮流和趨勢，凡是腐敗治理比較好的國家，都極為注重構(gòu)建綜合全面的反腐敗立法體系。

對我國而言，推進(jìn)法治反腐首先要解決有法可依、體系周延的問題，反腐敗立法體系的缺位、錯位，必然會導(dǎo)致整個法治反腐體系的失范、混亂。

以監(jiān)察法為中心構(gòu)建反腐敗立法體系

過去，我國腐敗治理往往表現(xiàn)為事后消極懲治型模式——以刑罰威懾為主要手段，這一模式對社會變化所帶來的現(xiàn)實問題回應(yīng)能力不足，在“治本”上的收效還不夠明顯。因此在立法體系化方面，要采取更為主動性、積極性、進(jìn)攻性和策略性的思路，以腐敗現(xiàn)象的本源性、隱蔽性和表征性等因素為治理目標(biāo)，以監(jiān)察法為中心，建構(gòu)形成具有積極治理能力的多元化法律制度體系。這是由兩方面原因決定的。

一方面，這是由反腐敗立法體系化的客觀實踐所決定的。反腐敗立法內(nèi)容繁多，涵蓋公權(quán)力的產(chǎn)生、運行、監(jiān)督和制約等系列環(huán)節(jié)，關(guān)注腐敗的預(yù)防、調(diào)查、懲戒和處置等各個方面，因此，推進(jìn)反腐敗立法體系化必須首先確立一部能夠統(tǒng)領(lǐng)反腐敗各部門、各層級法規(guī)的法律。當(dāng)前，雖然我們頒布了諸多反腐敗相關(guān)的法律、行政法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)，但始終缺乏一部能夠統(tǒng)攝反腐敗立法整體性秩序、效力和功能的法律。正是在這樣的背景下，《監(jiān)察法》適時出臺，統(tǒng)攝起所有反腐敗立法規(guī)范，也推動了反腐敗立法體系化的進(jìn)程。

另一方面，這也是由監(jiān)察法的自身特點決定的?！侗O(jiān)察法》是一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律，其地位和性質(zhì)決定了反腐敗立法體系化可以且應(yīng)當(dāng)以《監(jiān)察法》作為中心展開?！侗O(jiān)察法》首次提出了監(jiān)察全覆蓋的基本原則，其規(guī)范效力的輻射范圍足以覆蓋腐敗治理體系的全部，因此圍繞《監(jiān)察法》可以建立起一套周延的反腐敗立法體系，支撐起完整的反腐敗治理體系?！侗O(jiān)察法》在推動監(jiān)察體制改革過程中，集中反腐資源，整合反腐力量，兼具預(yù)防、監(jiān)督、調(diào)查和處置等反腐敗功能，能夠為反腐敗立法體系化提供向心力?！侗O(jiān)察法》在內(nèi)容上形成了從國家反腐目標(biāo)理念、基本原則、管轄范圍、職權(quán)措施、運行程序、國際合作、內(nèi)部監(jiān)察到法律責(zé)任等各方面、全方位的內(nèi)容體系，反腐敗的各層級立法都應(yīng)當(dāng)積極主動以《監(jiān)察法》為中心進(jìn)行創(chuàng)制和修訂，并以《監(jiān)察法》所確立的立法目的、原則、理念為指導(dǎo)。

推進(jìn)反腐敗立法體系化的進(jìn)路

推進(jìn)以監(jiān)察法為中心的反腐敗立法體系構(gòu)建，要更好發(fā)揮其統(tǒng)領(lǐng)性、基礎(chǔ)性作用。下一步，圍繞《監(jiān)察法》設(shè)置的監(jiān)督、調(diào)查和處置功能，應(yīng)以“不敢腐”“不能腐”和“不想腐”作為立法目標(biāo)，循序漸進(jìn)、由表及里地構(gòu)建起一套“于法周延、于事有效”的制度體系。

推進(jìn)“不敢腐”類型立法。“不敢腐”立法意在構(gòu)筑嚴(yán)密的懲治體系，但懲治的目的在于預(yù)防：一方面，對有腐敗行為的人進(jìn)行規(guī)制和懲罰，從而實現(xiàn)特殊預(yù)防；另一方面，通過懲治腐敗行為來威懾、警示和教育其他社會成員，從而實現(xiàn)一般預(yù)防。對此，刑法可以增設(shè)反腐罪名和相關(guān)刑罰，以增強(qiáng)反腐威懾力，但是行政法和黨內(nèi)法規(guī)等必須堅持對微腐敗的“零容忍”，以對任何腐敗行為懲治的必罰性逐步取代對嚴(yán)重腐敗行為刑罰的嚴(yán)酷性。因此，要在完善《刑法》《刑事訴訟法》等刑事懲治和追訴立法基礎(chǔ)上，加快對信訪、舉報、公務(wù)員問責(zé)和處分、犯罪追逃追贓等方面的立法，并構(gòu)建與之銜接有序的黨內(nèi)法規(guī)懲治體系。該類立法必須繼續(xù)向腐敗滋生的前端延伸，為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”提供立法支撐，構(gòu)建腐敗源頭治理的懲治體系。

推進(jìn)“不能腐”類型立法。“不能腐”類型立法不僅是當(dāng)前反腐客觀實踐的立法重點，也是積極治理主義思路下的關(guān)鍵步驟。在積極治理主義思路引導(dǎo)下，“不能腐”類型立法一方面要肅清腐敗滋生的因素，改造腐敗生存的環(huán)境，增加腐敗擴(kuò)張的障礙；另一方面要保證預(yù)防監(jiān)督性立法制度體系精細(xì)化、嚴(yán)密化，將“權(quán)力的籠子”扎密扎牢。依照現(xiàn)有的立法規(guī)劃，要盡快完善《公務(wù)員法》《審計法》《行政復(fù)議法》等核心立法，針對行政程序、公開聽證法、政府信息公開法進(jìn)行立法，適時推進(jìn)“公務(wù)員財產(chǎn)申報法”“機(jī)構(gòu)編制法”等關(guān)鍵立法的出臺。

推進(jìn)“不想腐”類型立法。“不想腐”有賴于前兩種類型立法的良好創(chuàng)制與實施，是“不敢腐”和“不能腐”的自然延伸。將公職人員道德準(zhǔn)則上升為法律規(guī)范，不僅是域外國家腐敗治理的成功經(jīng)驗，也是我國法治和德治相結(jié)合的實踐要求。因此，有必要加強(qiáng)對公務(wù)員的道德準(zhǔn)則約束，并為“不想腐”創(chuàng)造積極有利條件?？梢钥紤]加快公務(wù)員在廉潔自律、職業(yè)道德教育、職務(wù)保障等方面的立法，并加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和黨員干部黨性教育的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。