從1982年到目前,我國一共進(jìn)行了八輪行政體制改革,如何用一句話來簡(jiǎn)要概括每一輪改革的特點(diǎn)呢?[文稿]
黨的十一屆三中全會(huì)開啟了中國改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史新時(shí)期。我國于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進(jìn)行了七輪行政體制改革,我們通過PEST分析方法了解每一輪改革的背景,并對(duì)每一輪改革的重點(diǎn)和歷史貢獻(xiàn)進(jìn)行總結(jié)。[文稿]
我國正在進(jìn)行的第八輪行政體制改革具有以下特點(diǎn):第一,在構(gòu)建中國特色現(xiàn)代化國家治理體系的大格局中深化行政體制改革;第二,以“五位一體”為軸心構(gòu)建政府治理體系;第三,不僅要組建機(jī)構(gòu),而且要繼續(xù)轉(zhuǎn)變職能、優(yōu)化職能;第四,不僅要繼續(xù)轉(zhuǎn)職能,還要轉(zhuǎn)方式。[文稿]
中國行政體制改革40年有一些規(guī)律性現(xiàn)象。報(bào)告人將其概括為三點(diǎn):把握變與不變,理順“大”與“小”、厘清“表”與“里”。[文稿]
宋世明 中央黨校(國家行政學(xué)院)公共管理教研部教授 博士生導(dǎo)師
從1982年開始到目前為止,我國一共進(jìn)行了8輪行政體制改革。1982年開啟的第一輪行政體制改革,主要是適應(yīng)黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移的需要,重點(diǎn)是實(shí)行干部年輕化。1988年啟動(dòng)的第二輪行政體制改革,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和政治的雙重需求,提出轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。1993年啟動(dòng)的第三輪行政體制改革,適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要,明確了中國內(nèi)地行政體制改革的目的。1998年啟動(dòng)的第四輪行政體制改革,為解決機(jī)構(gòu)設(shè)置與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾,消除政企不分的組織基礎(chǔ)。2003年啟動(dòng)的第五輪行政體制改革,為了適應(yīng)我國加入世界貿(mào)易組織的大環(huán)境,開始關(guān)注市場(chǎng)監(jiān)管與社會(huì)管理問題。2008年啟動(dòng)的第六輪行政體制改革,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府,開啟了探索建立大部門體制的進(jìn)程。2013年啟動(dòng)的第七輪行政體制改革,為五個(gè)建設(shè)提供組織支撐,將政府職能轉(zhuǎn)變放到更加優(yōu)先的位置。2018年啟動(dòng)的深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革自然包含著深化行政體制改革的內(nèi)容,那么2018年啟動(dòng)的第八輪行政體制改革的歷史貢獻(xiàn),我們現(xiàn)在初步判定為:構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系,加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。言而總之,行政體制改革40年,我們共進(jìn)行了8輪改革,每5年進(jìn)行一輪行政體制改革,每一輪行政體制改革從中央到地方歷時(shí)最長的4年半完成,最短的是2018年這一輪行政體制改革要求一年內(nèi)完成,到2019年3月底前,從中央到地方的各級(jí)行政體制改革要基本完成。
本專題我想給大家交流三部分內(nèi)容。第一,前七輪改革的背景、重點(diǎn)和歷史貢獻(xiàn)。我選三個(gè)維度:一是改革背景,解決“為什么要改”的問題;二是改革重點(diǎn),解決“改什么”的問題;三是改革的歷史貢獻(xiàn),也就是每一輪行政體制改革為我們到底留下了哪些正資產(chǎn)。第二,第八輪行政體制改革的特色,也就是2018年在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的大布局中深化行政體制改革有什么特色。第三,對(duì)中國行政體制改革40年進(jìn)行小結(jié)。
一、前七輪改革的背景、重點(diǎn)與歷史貢獻(xiàn)
讓我們一道回顧前七輪改革的背景、重點(diǎn)與歷史貢獻(xiàn)。
(一)1982年:提高政府效率,實(shí)現(xiàn)干部年輕化
中國行政體制改革波瀾壯闊。讓我們把時(shí)光拉回到1982年這一輪行政體制改革。1982年這一輪行政體制改革的重點(diǎn)是,提高政府效率,實(shí)現(xiàn)干部年輕化。這一輪改革歷時(shí)兩年半。1982年1月,中央政治局會(huì)議原則通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案;1982年3月8日,第五屆全國人大常委會(huì)第22次會(huì)議批準(zhǔn)了1982年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案;1982年12月7日,中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》,要求在1983年冬天或1984年春天完成地方政府的機(jī)構(gòu)改革。
1.改革背景。1982年這一輪行政體制改革的背景就是,1978年十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了全黨工作重點(diǎn)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移,從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)移到“社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”。當(dāng)時(shí)對(duì)政府職能定位是經(jīng)濟(jì)建設(shè)。另外,1977年到1981年這四年間,機(jī)構(gòu)膨脹、職數(shù)增加、人員老化、難以為繼。1977年到1981年國務(wù)院增設(shè)了48個(gè)機(jī)構(gòu),國務(wù)院的部、委、直屬機(jī)構(gòu)共計(jì)100個(gè),有一個(gè)部的副部長就達(dá)26個(gè)。
2.改革重點(diǎn)。這一輪改革重點(diǎn)是為黨和國家工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移提供組織人事基礎(chǔ)。1982年1月11日、13日,中央政治局召開會(huì)議討論中央機(jī)構(gòu)改革精簡(jiǎn)問題,鄧小平同志作了題為《精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命》的發(fā)言。他在發(fā)言中指出,這不是對(duì)人的革命,而是對(duì)體制的革命。如果不進(jìn)行這場(chǎng)革命,不論黨和國家的整個(gè)政策怎樣正確,工作怎樣有成績(jī),我們卻只能眼睜睜地看著黨和政府的機(jī)構(gòu)這樣地缺少朝氣、缺少效率,正確的方針政策不能充分貫徹,工作不能得到更大的成績(jī)。不但要注意出的問題,還特別注意進(jìn)的問題,關(guān)鍵是選拔比較年輕的德才兼?zhèn)涞母刹窟M(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子。
3.歷史貢獻(xiàn)。這一輪改革的歷史貢獻(xiàn),如果用一句話來概括那就是:它開啟了干部人事制度科學(xué)化、民主化、制度化的歷程。如果用三句話來概括的話,那就是:一是開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制,標(biāo)志是1982年2月中共中央作出《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》;二是精簡(jiǎn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子,1982年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革完成后,據(jù)38個(gè)部委的統(tǒng)計(jì),正副部長、主任除兼職以外,由原來的505人減到167人;三是加快干部隊(duì)伍年輕化的建設(shè),國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革完成之后,新組成的領(lǐng)導(dǎo)班子中,新選拔的中青年干部占32%,平均年齡由64歲降為58歲。中國內(nèi)地省級(jí)以下的地方機(jī)構(gòu)改革,內(nèi)容特別龐雜,這里我就不一一表述了。
(二)1988年:轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵
1988年第二輪行政體制改革鮮明地提出一個(gè)奮斗方向,那就是:轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。1988年4月9日,七屆全國人大一次會(huì)議審議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。
1.改革背景。我給大家匯報(bào)交流改革的背景的時(shí)候,在我的腦海里面,有一個(gè)簡(jiǎn)單的理論框架。實(shí)際上,我用PEST的分析方法來概括每一輪行政體制改革的基本背景,P就是政治背景,E就是經(jīng)濟(jì)背景,S就是社會(huì)背景,T就是科學(xué)技術(shù)背景。1982年第一輪行政體制改革主要是政治背景(P)。1988年第二輪行政體制改革應(yīng)該說是既有政治背景(P)又有經(jīng)濟(jì)背景(E),即:深化經(jīng)濟(jì)體制改革,推動(dòng)政治體制改革。1984年,黨的十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》,首次明確我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。1987年,黨的十三大系統(tǒng)提出了政治體制改革的藍(lán)圖。1987年12月,中央政治局第二次全體會(huì)議原則批準(zhǔn)中共中央直屬機(jī)構(gòu)改革方案。1987年,黨的十三大提出了政治體制改革的藍(lán)圖,共有七個(gè)方面的內(nèi)容:1實(shí)行黨政分開和加強(qiáng)黨的制度建設(shè);2進(jìn)一步下放權(quán)力;3改革政府工作機(jī)構(gòu);4改革干部人事制度;5建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度;6完善社會(huì)主義民主政治的若干制度;7加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)。其中,“進(jìn)一步下放權(quán)力”和“改革政府工作機(jī)構(gòu)”與行政體制改革直接相關(guān)。
2.改革重點(diǎn)。1988年行政體制改革的重點(diǎn)是,精簡(jiǎn)經(jīng)濟(jì)管理部門轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理部門的管理方式。為什么提出這樣一個(gè)工作重點(diǎn)?因?yàn)?988年對(duì)政府的職能定位是:實(shí)現(xiàn)政企分開,弱化政府的微觀管理職能,強(qiáng)化綜合管理職能?;谶@樣一個(gè)政府職能的定位,1988年國務(wù)院撤銷了12個(gè)部委,新組建了9個(gè)部委。國務(wù)院撤銷的12個(gè)部委是:原計(jì)委、經(jīng)委、機(jī)械委、電子部、航天部、航空部、煤炭部、石油部、水電部、核工業(yè)部、城建部、勞動(dòng)人事部。新組建的9個(gè)部委是:國家計(jì)委、機(jī)械電子部、航天航空部、能源部、水利部、建設(shè)部、人事部、勞動(dòng)部、物資部。政府經(jīng)濟(jì)管理部門從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主,從管理直屬企業(yè)轉(zhuǎn)到管理全行業(yè),從管理企業(yè)人財(cái)物、產(chǎn)供銷到管理行業(yè)規(guī)則和行業(yè)秩序,從下達(dá)各類計(jì)劃、生產(chǎn)調(diào)度轉(zhuǎn)到制定實(shí)施法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、行政許可、行政執(zhí)法。
3.歷史貢獻(xiàn)。我個(gè)人從學(xué)術(shù)的角度把它概括為:1988年這一輪行政體制改革首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。1988年這一輪行政體制改革的內(nèi)容設(shè)計(jì)在當(dāng)時(shí)的歷史階段具有超前性、徹底性,可惜由于時(shí)局變化,沒有很好地執(zhí)行。這種缺憾不是改革者的缺憾,不是方案設(shè)計(jì)的缺憾,是時(shí)局發(fā)生重大變化之后的缺憾。
(三)1993年:適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要
1993年第三輪行政體制改革從中央到地方歷時(shí)三年半。1993年3月,黨的十四屆二中全會(huì)審議通過了《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》;3月22日,八屆全國人大一次會(huì)議批準(zhǔn)了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。1994年,完成了中央機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施工作。1995年,基本完成了省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施工作。1996年上半年,大部分地、市、縣完成了機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)。
1.改革背景。1993年第三輪行政體制改革的背景是,建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的緊迫需要。1992年,黨的十四大首次明確建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。黨的十四大報(bào)告明確指出,“機(jī)構(gòu)改革,精兵簡(jiǎn)政,是政治體制改革的緊迫任務(wù),也是深化經(jīng)濟(jì)改革、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快現(xiàn)代化建設(shè)的重要條件。”“下決心對(duì)現(xiàn)行行政管理體制和黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。”
2.改革重點(diǎn)。1993年第三輪行政體制改革的重點(diǎn)是,加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門,強(qiáng)化社會(huì)管理部門,做到宏觀管好、微觀放開。為什么確立這樣一個(gè)工作重點(diǎn)?它取決于1993年黨和國家給政府職能的基本定位。1993年黨和國家對(duì)政府基本職能定位是,政府主要是統(tǒng)籌規(guī)劃,掌握政策,信息引導(dǎo),組織協(xié)調(diào),提供服務(wù)和監(jiān)督檢查?;诟母镏攸c(diǎn), 1993年國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)圖如下。
這次改革,將國務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦改建為國家經(jīng)貿(mào)委;撤銷能源部,設(shè)立電力部、煤炭部;撤銷機(jī)械電子部,設(shè)立機(jī)械部、電子部;撤銷航空航天部,組建國家航空工業(yè)總公司、航天工業(yè)總公司;撤銷商業(yè)部、物資部,設(shè)立國內(nèi)貿(mào)易部。
3.歷史貢獻(xiàn)。第一,這次改革首次明確了行政體制改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。第二,統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)改革設(shè)置開始起步。2018年開啟了深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革,統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置。但是,統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置始于1993年,這就是大家所熟知的中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公。
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