宋世明 中央黨校（國家行政學(xué)院）公共管理教研部教授 博士生導(dǎo)師

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從1982年開始到目前為止，我國一共進(jìn)行了8輪行政體制改革。1982年開啟的第一輪行政體制改革，主要是適應(yīng)黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移的需要，重點(diǎn)是實(shí)行干部年輕化。1988年啟動(dòng)的第二輪行政體制改革，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和政治的雙重需求，提出轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。1993年啟動(dòng)的第三輪行政體制改革，適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要，明確了中國內(nèi)地行政體制改革的目的。1998年啟動(dòng)的第四輪行政體制改革，為解決機(jī)構(gòu)設(shè)置與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，消除政企不分的組織基礎(chǔ)。2003年啟動(dòng)的第五輪行政體制改革，為了適應(yīng)我國加入世界貿(mào)易組織的大環(huán)境，開始關(guān)注市場(chǎng)監(jiān)管與社會(huì)管理問題。2008年啟動(dòng)的第六輪行政體制改革，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)建設(shè)服務(wù)型政府，開啟了探索建立大部門體制的進(jìn)程。2013年啟動(dòng)的第七輪行政體制改革，為五個(gè)建設(shè)提供組織支撐，將政府職能轉(zhuǎn)變放到更加優(yōu)先的位置。2018年啟動(dòng)的深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革自然包含著深化行政體制改革的內(nèi)容，那么2018年啟動(dòng)的第八輪行政體制改革的歷史貢獻(xiàn)，我們現(xiàn)在初步判定為：構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系，加快建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。言而總之，行政體制改革40年，我們共進(jìn)行了8輪改革，每5年進(jìn)行一輪行政體制改革，每一輪行政體制改革從中央到地方歷時(shí)最長的4年半完成，最短的是2018年這一輪行政體制改革要求一年內(nèi)完成，到2019年3月底前，從中央到地方的各級(jí)行政體制改革要基本完成。

本專題我想給大家交流三部分內(nèi)容。第一，前七輪改革的背景、重點(diǎn)和歷史貢獻(xiàn)。我選三個(gè)維度：一是改革背景，解決“為什么要改”的問題；二是改革重點(diǎn)，解決“改什么”的問題；三是改革的歷史貢獻(xiàn)，也就是每一輪行政體制改革為我們到底留下了哪些正資產(chǎn)。第二，第八輪行政體制改革的特色，也就是2018年在深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的大布局中深化行政體制改革有什么特色。第三，對(duì)中國行政體制改革40年進(jìn)行小結(jié)。

一、前七輪改革的背景、重點(diǎn)與歷史貢獻(xiàn)

讓我們一道回顧前七輪改革的背景、重點(diǎn)與歷史貢獻(xiàn)。

（一）1982年：提高政府效率，實(shí)現(xiàn)干部年輕化

中國行政體制改革波瀾壯闊。讓我們把時(shí)光拉回到1982年這一輪行政體制改革。1982年這一輪行政體制改革的重點(diǎn)是，提高政府效率，實(shí)現(xiàn)干部年輕化。這一輪改革歷時(shí)兩年半。1982年1月，中央政治局會(huì)議原則通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案；1982年3月8日，第五屆全國人大常委會(huì)第22次會(huì)議批準(zhǔn)了1982年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案；1982年12月7日，中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于省、市、自治區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，要求在1983年冬天或1984年春天完成地方政府的機(jī)構(gòu)改革。

1.改革背景。1982年這一輪行政體制改革的背景就是，1978年十一屆三中全會(huì)實(shí)現(xiàn)了全黨工作重點(diǎn)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)移，從“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”轉(zhuǎn)移到“社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)”。當(dāng)時(shí)對(duì)政府職能定位是經(jīng)濟(jì)建設(shè)。另外，1977年到1981年這四年間，機(jī)構(gòu)膨脹、職數(shù)增加、人員老化、難以為繼。1977年到1981年國務(wù)院增設(shè)了48個(gè)機(jī)構(gòu)，國務(wù)院的部、委、直屬機(jī)構(gòu)共計(jì)100個(gè)，有一個(gè)部的副部長就達(dá)26個(gè)。

2.改革重點(diǎn)。這一輪改革重點(diǎn)是為黨和國家工作重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移提供組織人事基礎(chǔ)。1982年1月11日、13日，中央政治局召開會(huì)議討論中央機(jī)構(gòu)改革精簡(jiǎn)問題，鄧小平同志作了題為《精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)是一場(chǎng)革命》的發(fā)言。他在發(fā)言中指出，這不是對(duì)人的革命，而是對(duì)體制的革命。如果不進(jìn)行這場(chǎng)革命，不論黨和國家的整個(gè)政策怎樣正確，工作怎樣有成績(jī)，我們卻只能眼睜睜地看著黨和政府的機(jī)構(gòu)這樣地缺少朝氣、缺少效率，正確的方針政策不能充分貫徹，工作不能得到更大的成績(jī)。不但要注意出的問題，還特別注意進(jìn)的問題，關(guān)鍵是選拔比較年輕的德才兼?zhèn)涞母刹窟M(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子。

3.歷史貢獻(xiàn)。這一輪改革的歷史貢獻(xiàn)，如果用一句話來概括那就是：它開啟了干部人事制度科學(xué)化、民主化、制度化的歷程。如果用三句話來概括的話，那就是：一是開始廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制，標(biāo)志是1982年2月中共中央作出《關(guān)于建立老干部退休制度的決定》；二是精簡(jiǎn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子，1982年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革完成后，據(jù)38個(gè)部委的統(tǒng)計(jì)，正副部長、主任除兼職以外，由原來的505人減到167人；三是加快干部隊(duì)伍年輕化的建設(shè)，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革完成之后，新組成的領(lǐng)導(dǎo)班子中，新選拔的中青年干部占32%，平均年齡由64歲降為58歲。中國內(nèi)地省級(jí)以下的地方機(jī)構(gòu)改革，內(nèi)容特別龐雜，這里我就不一一表述了。

（二）1988年：轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵

1988年第二輪行政體制改革鮮明地提出一個(gè)奮斗方向，那就是：轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。1988年4月9日，七屆全國人大一次會(huì)議審議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。

1.改革背景。我給大家匯報(bào)交流改革的背景的時(shí)候，在我的腦海里面，有一個(gè)簡(jiǎn)單的理論框架。實(shí)際上，我用PEST的分析方法來概括每一輪行政體制改革的基本背景，P就是政治背景，E就是經(jīng)濟(jì)背景，S就是社會(huì)背景，T就是科學(xué)技術(shù)背景。1982年第一輪行政體制改革主要是政治背景（P）。1988年第二輪行政體制改革應(yīng)該說是既有政治背景（P）又有經(jīng)濟(jì)背景（E），即：深化經(jīng)濟(jì)體制改革，推動(dòng)政治體制改革。1984年，黨的十二屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，首次明確我國社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是公有制基礎(chǔ)上的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。1987年，黨的十三大系統(tǒng)提出了政治體制改革的藍(lán)圖。1987年12月，中央政治局第二次全體會(huì)議原則批準(zhǔn)中共中央直屬機(jī)構(gòu)改革方案。1987年，黨的十三大提出了政治體制改革的藍(lán)圖，共有七個(gè)方面的內(nèi)容：1實(shí)行黨政分開和加強(qiáng)黨的制度建設(shè)；2進(jìn)一步下放權(quán)力；3改革政府工作機(jī)構(gòu)；4改革干部人事制度；5建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度；6完善社會(huì)主義民主政治的若干制度；7加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)。其中，“進(jìn)一步下放權(quán)力”和“改革政府工作機(jī)構(gòu)”與行政體制改革直接相關(guān)。

2.改革重點(diǎn)。1988年行政體制改革的重點(diǎn)是，精簡(jiǎn)經(jīng)濟(jì)管理部門轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理部門的管理方式。為什么提出這樣一個(gè)工作重點(diǎn)？因?yàn)?988年對(duì)政府的職能定位是：實(shí)現(xiàn)政企分開，弱化政府的微觀管理職能，強(qiáng)化綜合管理職能?；谶@樣一個(gè)政府職能的定位，1988年國務(wù)院撤銷了12個(gè)部委，新組建了9個(gè)部委。國務(wù)院撤銷的12個(gè)部委是：原計(jì)委、經(jīng)委、機(jī)械委、電子部、航天部、航空部、煤炭部、石油部、水電部、核工業(yè)部、城建部、勞動(dòng)人事部。新組建的9個(gè)部委是：國家計(jì)委、機(jī)械電子部、航天航空部、能源部、水利部、建設(shè)部、人事部、勞動(dòng)部、物資部。政府經(jīng)濟(jì)管理部門從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，從管理直屬企業(yè)轉(zhuǎn)到管理全行業(yè)，從管理企業(yè)人財(cái)物、產(chǎn)供銷到管理行業(yè)規(guī)則和行業(yè)秩序，從下達(dá)各類計(jì)劃、生產(chǎn)調(diào)度轉(zhuǎn)到制定實(shí)施法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、行政許可、行政執(zhí)法。

3.歷史貢獻(xiàn)。我個(gè)人從學(xué)術(shù)的角度把它概括為：1988年這一輪行政體制改革首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”這一命題。1988年這一輪行政體制改革的內(nèi)容設(shè)計(jì)在當(dāng)時(shí)的歷史階段具有超前性、徹底性，可惜由于時(shí)局變化，沒有很好地執(zhí)行。這種缺憾不是改革者的缺憾，不是方案設(shè)計(jì)的缺憾，是時(shí)局發(fā)生重大變化之后的缺憾。

（三）1993年：適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要

1993年第三輪行政體制改革從中央到地方歷時(shí)三年半。1993年3月，黨的十四屆二中全會(huì)審議通過了《關(guān)于黨政機(jī)構(gòu)改革的方案》；3月22日，八屆全國人大一次會(huì)議批準(zhǔn)了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。1994年，完成了中央機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施工作。1995年，基本完成了省級(jí)機(jī)構(gòu)改革方案的實(shí)施工作。1996年上半年，大部分地、市、縣完成了機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)。

1.改革背景。1993年第三輪行政體制改革的背景是，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的緊迫需要。1992年，黨的十四大首次明確建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。黨的十四大報(bào)告明確指出，“機(jī)構(gòu)改革，精兵簡(jiǎn)政，是政治體制改革的緊迫任務(wù)，也是深化經(jīng)濟(jì)改革、建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和加快現(xiàn)代化建設(shè)的重要條件。”“下決心對(duì)現(xiàn)行行政管理體制和黨政機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革。”

2.改革重點(diǎn)。1993年第三輪行政體制改革的重點(diǎn)是，加強(qiáng)宏觀調(diào)控和監(jiān)督部門，強(qiáng)化社會(huì)管理部門，做到宏觀管好、微觀放開。為什么確立這樣一個(gè)工作重點(diǎn)？它取決于1993年黨和國家給政府職能的基本定位。1993年黨和國家對(duì)政府基本職能定位是，政府主要是統(tǒng)籌規(guī)劃，掌握政策，信息引導(dǎo)，組織協(xié)調(diào)，提供服務(wù)和監(jiān)督檢查?；诟母镏攸c(diǎn)， 1993年國務(wù)院組織機(jī)構(gòu)圖如下。

這次改革，將國務(wù)院經(jīng)貿(mào)辦改建為國家經(jīng)貿(mào)委；撤銷能源部，設(shè)立電力部、煤炭部；撤銷機(jī)械電子部，設(shè)立機(jī)械部、電子部；撤銷航空航天部，組建國家航空工業(yè)總公司、航天工業(yè)總公司；撤銷商業(yè)部、物資部，設(shè)立國內(nèi)貿(mào)易部。

3.歷史貢獻(xiàn)。第一，這次改革首次明確了行政體制改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。第二，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)改革設(shè)置開始起步。2018年開啟了深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置。但是，統(tǒng)籌黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置始于1993年，這就是大家所熟知的中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公。