[摘 要] 以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，構(gòu)建五個(gè)層面的公共安全治理新格局：加強(qiáng)黨對公共安全事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建強(qiáng)有力的公共安全領(lǐng)導(dǎo)格局；組建好新的綜合應(yīng)急管理部門，構(gòu)建強(qiáng)大的綜合公共安全管理體系新格局；切實(shí)理順各公共安全相關(guān)部門之間的關(guān)系，構(gòu)建高效的公共安全跨界協(xié)調(diào)機(jī)制新格局；著力加強(qiáng)基層公共安全應(yīng)急管理能力建設(shè)，構(gòu)建公共安全治理基礎(chǔ)能力新格局；充分發(fā)揮社會參與和市場機(jī)制作用，構(gòu)建公共安全共建共享新格局。

[關(guān)鍵詞] 公共安全治理；機(jī)構(gòu)改革

[中圖分類號] D63 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A

公共安全連著千家萬戶，關(guān)系到人民幸福、社會安定、國家安全。黨的十八大以來，黨中央、習(xí)近平總書記以公共安全治理統(tǒng)領(lǐng)突發(fā)事件應(yīng)急管理，對我國公共安全治理提出了一系列重要指導(dǎo)思想，形成了以總體國家安全觀為指導(dǎo)、以人民安全為宗旨、強(qiáng)調(diào)居安思危和落實(shí)責(zé)任、注重防范和化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)等一系列內(nèi)涵豐富的新時(shí)代公共安全治理思想。著眼于健全公共安全體系，此次黨和國家機(jī)構(gòu)改革成立了應(yīng)急管理部，對相關(guān)部門的公共安全職責(zé)做了重新界定，相關(guān)改革還將在全國各級機(jī)構(gòu)改革中推開。這一里程碑意義的改革，為解決多年來公共安全領(lǐng)域中條塊分割、機(jī)制不順、資源分散等弊端提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。以此次改革為契機(jī)，經(jīng)過精心設(shè)計(jì)和組織實(shí)施，能夠使我國公共安全體系建設(shè)跨上新臺階，形成公共安全治理新格局。

一、構(gòu)建堅(jiān)強(qiáng)有力的黨領(lǐng)導(dǎo)公共安全的新格局

東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。習(xí)近平總書記一貫重視黨對公共安全事業(yè)的政治領(lǐng)導(dǎo)。他指出，防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)“是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力的一個(gè)重要方面”，指出安全生產(chǎn)要堅(jiān)持“黨政同責(zé)”，指出“能不能在食品安全上給老百姓一個(gè)滿意的交代，是對我們執(zhí)政能力的考驗(yàn)”等等?？梢哉f，在我們這樣的一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展、風(fēng)險(xiǎn)隱患錯綜復(fù)雜的大國，沒有黨對公共安全的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)是無法有效應(yīng)對各種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的。加強(qiáng)黨對公共安全事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色公共安全體系的必然要求。

構(gòu)建堅(jiān)強(qiáng)有力的公共安全領(lǐng)導(dǎo)格局就是要從制度上強(qiáng)化黨對公共安全工作的領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)各級黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的公共安全職責(zé)。一是要加強(qiáng)黨對公共安全事業(yè)的總體領(lǐng)導(dǎo)。各級黨委要落實(shí)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，更加主動地承擔(dān)起對公共安全事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。黨委要加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃、戰(zhàn)略研判，指導(dǎo)公共安全體系建設(shè)和重大安全風(fēng)險(xiǎn)的防范工作；各級黨委要加強(qiáng)對本級應(yīng)急管理委員會等應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)；應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的黨組織要加強(qiáng)對本部門業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)對常備應(yīng)急隊(duì)伍的領(lǐng)導(dǎo)。二是從制度上落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。在法律法規(guī)層面，落實(shí)“黨政同責(zé)”要求，進(jìn)一步明確黨組織在公共安全應(yīng)急管理工作中的職責(zé)和作用；在應(yīng)急預(yù)案層面，明確黨的領(lǐng)導(dǎo)人員在應(yīng)急預(yù)案中的角色地位（目前的應(yīng)急預(yù)案中都沒有提及，而這并不符合實(shí)際情況和需要）。三是加強(qiáng)黨對社會安全工作的領(lǐng)導(dǎo)。社會安全是公共安全的一個(gè)重要方面，各類突發(fā)事件應(yīng)對中都有維護(hù)社會安全與社會穩(wěn)定的任務(wù)。各級黨組織要對社會安全進(jìn)一步負(fù)起責(zé)任，將責(zé)任落實(shí)到位。此次機(jī)構(gòu)改革把中央綜治、維穩(wěn)等工作職能劃歸中央政法委，進(jìn)一步明確了中央政法委統(tǒng)一承擔(dān)社會安全的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。為此，各級政法委要落實(shí)好社會治安綜合治理、維護(hù)社會穩(wěn)定、防范和處理邪教方面的社會安全治理的領(lǐng)導(dǎo)職能。四是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要在公共安全領(lǐng)域起到先鋒模范帶頭作用。要強(qiáng)化對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在突發(fā)事件應(yīng)對中進(jìn)行黨性鍛煉的要求。在對領(lǐng)導(dǎo)干部的要求上，要強(qiáng)化政治意識，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)對重大安全事件、重大突發(fā)事件、重大自然災(zāi)害事件等事件中，做到“深入一線、靠前指揮，及時(shí)協(xié)調(diào)解決突出問題，及時(shí)回應(yīng)社會關(guān)切”。

二、構(gòu)建強(qiáng)大的綜合公共安全管理體系新格局

隨著各種公共安全風(fēng)險(xiǎn)日益增多，呈現(xiàn)出連鎖反應(yīng)、交織共振等特點(diǎn)，國際上災(zāi)害多發(fā)國家都先后采取不斷加強(qiáng)綜合應(yīng)急管理部門的措施，我國在國家層面，此次機(jī)構(gòu)改革將原安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局與多個(gè)部委的應(yīng)急管理職能加以整合，成立應(yīng)急管理部。各級地方政府也將很快成立相應(yīng)的綜合應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)。與原來以各級政府應(yīng)急管理辦公室承擔(dān)應(yīng)急管理綜合協(xié)調(diào)職能相比，此次機(jī)構(gòu)改革所組建的綜合應(yīng)急管理部門為真正落實(shí)各項(xiàng)綜合應(yīng)急管理職能奠定了基礎(chǔ)。

構(gòu)建綜合應(yīng)急管理體系新格局就是要從上到下組建能夠真正落實(shí)職能、擔(dān)當(dāng)重任的綜合應(yīng)急管理部門。一是要從制度上明確綜合應(yīng)急管理職責(zé)。以往各級政府應(yīng)急辦作為辦公廳（室）的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，大都級別低、人員少、力量弱?，F(xiàn)在級別提高到政府組成部門的層次，原來分散在多部門的綜合性管理力量集中了，就要在機(jī)構(gòu)職能定位上體現(xiàn)統(tǒng)攬總體規(guī)劃制定與實(shí)施、總體應(yīng)急預(yù)案修訂、總體救援力量建設(shè)、總體應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)等綜合應(yīng)急管理工作的要求。二是以流程整合為導(dǎo)向整合相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、完善相關(guān)工作機(jī)制。此次機(jī)構(gòu)改革把各類自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)事故應(yīng)急管理職能最大限度地整合在同一個(gè)綜合的應(yīng)急管理部門中，這并不是簡單的隸屬關(guān)系改變或部門重新組合。綜合應(yīng)急管理部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置必須體現(xiàn)應(yīng)急管理業(yè)務(wù)流程整合的要求，才能真正發(fā)揮好綜合管理的作用。因此部門合并后，應(yīng)在理清綜合應(yīng)急管理流程的基礎(chǔ)上，以體現(xiàn)綜合風(fēng)險(xiǎn)防范、綜合應(yīng)急準(zhǔn)備、綜合監(jiān)測預(yù)警、綜合處置救援的邏輯環(huán)節(jié)為導(dǎo)向設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，整合相關(guān)工作機(jī)制，做到真正改變原來部門分割、綜合協(xié)調(diào)難的狀況，真正實(shí)現(xiàn)綜合應(yīng)急管理職能加強(qiáng)和完善。三是優(yōu)化應(yīng)急隊(duì)伍格局。新的應(yīng)急管理部門將整合原公安消防、森林武警和各類安全生產(chǎn)應(yīng)急救援隊(duì)伍，組建統(tǒng)一指揮、結(jié)構(gòu)合理的綜合性、專業(yè)性應(yīng)急救援力量，這就為優(yōu)化救援隊(duì)伍結(jié)構(gòu)提供了契機(jī)。在新的隊(duì)伍組建過程中，要精心設(shè)計(jì)符合實(shí)際救援工作需要的救援隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，通過優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)打造強(qiáng)有力的應(yīng)急救援能力體系。四是構(gòu)建好“綜合應(yīng)急管理+相關(guān)職能”的組織格局。在國家層面，已經(jīng)把地震、煤監(jiān)等相關(guān)部門劃歸綜合應(yīng)急管理部門，最大限度地聚集了相關(guān)資源和職能，擴(kuò)大了綜合應(yīng)急管理部門的綜合實(shí)力和能力。在地方層面也應(yīng)根據(jù)實(shí)際需要，著眼于編制資源和一線力量的合理使用，做好“綜合應(yīng)急管理+”這篇文章。在這方面，不同層級、不同地方應(yīng)當(dāng)因地制宜，根據(jù)實(shí)際需要和可能，在科學(xué)論證基礎(chǔ)上加以整合。

三、構(gòu)建高效的公共安全跨界協(xié)調(diào)機(jī)制新格局

公共安全工作非一個(gè)部門可以包攬。機(jī)構(gòu)改革后，黨委政法委系統(tǒng)擁有更綜合的社會安全領(lǐng)導(dǎo)職能，網(wǎng)絡(luò)安全和信息化管理部門負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)安全問題處置，生態(tài)環(huán)境部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)監(jiān)督管理污染防治、核與輻射安全，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)監(jiān)督管理農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，市場監(jiān)督管理部門主要負(fù)責(zé)工業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量安全、食品安全、特種設(shè)備安全監(jiān)管，衛(wèi)生和健康委員會負(fù)責(zé)衛(wèi)生應(yīng)急，糧食和物資儲備部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施應(yīng)急儲備物資的收儲、輪換、管理等。綜合應(yīng)急管理部門都要與這些部門建立起良好的協(xié)作關(guān)系。此外，不同層級之間，相鄰地域之間也要建立起必要的協(xié)調(diào)機(jī)制。經(jīng)驗(yàn)證明，跨部門、跨層級、跨地域應(yīng)急協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失或交叉重疊會造成不同部門協(xié)調(diào)配合不力，甚至相互掣肘、機(jī)能紊亂。為此，機(jī)構(gòu)改革后，各個(gè)層級內(nèi)部仍需進(jìn)一步有效建構(gòu)起跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，層級之間、相鄰地域之間也要進(jìn)一步建立起必要的協(xié)調(diào)機(jī)制。

構(gòu)建高效的跨界協(xié)調(diào)機(jī)制新格局，就是要進(jìn)一步理順各個(gè)公共安全相關(guān)部門、相關(guān)層級、相鄰地域之間的工作關(guān)系，重構(gòu)跨界協(xié)調(diào)機(jī)制。一是整合應(yīng)急管理多部門協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化統(tǒng)一的應(yīng)急委員會的指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用。以往各級政府大都分別設(shè)有應(yīng)急委、減災(zāi)委、防汛抗旱指揮部、抗震救災(zāi)指揮部、森林防火指揮部、食品安全委員會等專項(xiàng)公共安全協(xié)調(diào)與應(yīng)急指揮機(jī)制，其成員單位大同小異，相互之間的職能也有不同程度的交叉重疊。此次機(jī)構(gòu)改革中，國家防汛抗旱總指揮部、國家減災(zāi)委員會、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家森林防火指揮部職能已經(jīng)并入應(yīng)急管理部。各級政府也應(yīng)將相關(guān)的委員會（指揮部）職能全面整合，形成統(tǒng)一的應(yīng)急管理委員會或公共安全委員會，并由綜合應(yīng)急管理部門承擔(dān)該委員會辦公室的職能。二是加強(qiáng)綜合應(yīng)急管理部門與相關(guān)的同級黨政機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制建設(shè)。例如，綜合應(yīng)急管理部門需要與氣象部門合作建立突發(fā)事件預(yù)警平臺建設(shè)和預(yù)警信息發(fā)布機(jī)制（此前已經(jīng)依托氣象部門建設(shè)了國家預(yù)警平臺），與糧食和物資儲備部門合作建立應(yīng)急儲備物資的儲備管理與使用相協(xié)調(diào)的工作機(jī)制，與公安政法部門合作建立突發(fā)事件應(yīng)對中的社會安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制，與衛(wèi)生健康部門合作建立突發(fā)事件應(yīng)對中的衛(wèi)生應(yīng)急工作協(xié)調(diào)機(jī)制等。三是建立起各級政府之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制。此次改革方案要求，“按照分級負(fù)責(zé)的原則，確立一般性災(zāi)害由地方各級政府負(fù)責(zé)，中央響應(yīng)支援的機(jī)制”。為此，從中央到地方各級政府和應(yīng)急管理部門需要進(jìn)一步明確各自職責(zé)分工，建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制。四是努力推動建立跨地域公共安全協(xié)調(diào)機(jī)制。鼓勵建設(shè)跨地域的應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制。我國已經(jīng)建立起幾十個(gè)跨地域應(yīng)急管理協(xié)調(diào)機(jī)制，今后要繼續(xù)維護(hù)和完善已有的區(qū)域性、流域性應(yīng)急管理合作機(jī)制，開展更多的工作交流，制定更多的聯(lián)合應(yīng)急預(yù)案，建立起有效的跨界公共安全信息共享、跨界應(yīng)急響應(yīng)支援等工作機(jī)制。

四、構(gòu)建公共安全治理基礎(chǔ)能力新格局

習(xí)近平總書記指出，“維護(hù)公共安全體系，要從最基礎(chǔ)的地方做起。要把基層一線作為公共安全的主戰(zhàn)場，堅(jiān)持重心下移、力量下沉、保障下傾，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)安全監(jiān)管執(zhí)法和綜合治理網(wǎng)格化、一體化”。以往由于上級機(jī)關(guān)應(yīng)急管理職能被分散在多個(gè)部門，基層應(yīng)急管理也呈現(xiàn)出分散有余、整合不足的狀態(tài)。而且不僅僅是管理力量分散，應(yīng)急資源的配置也處于碎片化分布的狀態(tài)。例如，有關(guān)部門依據(jù)自身職能分別開展了創(chuàng)建“平安社區(qū)”、“安全社區(qū)”、“防災(zāi)減災(zāi)示范社區(qū)”、“安全文化示范社區(qū)”、“防震減災(zāi)示范社區(qū)”、“氣象災(zāi)害防御示范社區(qū)”、“食品安全示范社區(qū)”、“人民防空示范社區(qū)”、“微型消防站”等活動，這些項(xiàng)目要求各異，往往使基層感到無所適從。為此，必須以機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，加強(qiáng)基層應(yīng)急能力建設(shè)，重構(gòu)基層安全應(yīng)急能力新格局。

構(gòu)建公共安全治理基礎(chǔ)能力新格局就是要把基層的各種應(yīng)急力量與資源盡可能整合到一起，構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)大的基層安全應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)體系。一是組建集中統(tǒng)一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合應(yīng)急管理工作機(jī)構(gòu)。參照國家應(yīng)急管理的做法，根據(jù)基層實(shí)際把相關(guān)職能部門加以優(yōu)化整合，把處置風(fēng)險(xiǎn)隱患和綜合應(yīng)對突發(fā)事件的責(zé)任落實(shí)到一個(gè)綜合應(yīng)急管理部門。二是實(shí)行應(yīng)急力量下沉、整合到位。把能夠下沉的應(yīng)急執(zhí)法與救援力量下沉到基層，盡量將駐地消防、公安、交警、武裝、宣傳、綜治、安監(jiān)、民政、城管監(jiān)察、工商、衛(wèi)生等部門的基層單位，包括各種基層隊(duì)、站、所等納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)急管理部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制之中，或者統(tǒng)一管理之下。三是整合基層應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，建設(shè)規(guī)范化高水平的應(yīng)急管理隊(duì)伍。把基層民兵應(yīng)急分隊(duì)、社區(qū)應(yīng)急志愿者、青年志愿者等加以有機(jī)整合，按照規(guī)范化的應(yīng)急第一響應(yīng)人素質(zhì)能力要求進(jìn)行培訓(xùn)和訓(xùn)練，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、具有較強(qiáng)凝聚力和戰(zhàn)斗力的基層應(yīng)急志愿者隊(duì)伍。四是建設(shè)統(tǒng)一模式的安全社區(qū)。要整合以往被不同部門管理的人力物力財(cái)力資源，在原來的各類示范社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)統(tǒng)一模式的綜合應(yīng)急社區(qū)建設(shè)，全面提升基層社區(qū)應(yīng)急能力。

五、構(gòu)建公共安全共建共治共享新格局

習(xí)近平總書記指出，“要堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和群眾路線，拓展人民群眾參與公共安全治理的有效途徑”。我國有著“一方有難八方支援”的良好民族文化傳統(tǒng)，廣大人民群眾和各類社會組織參與應(yīng)急治理的積極性非常高，很多地方和企業(yè)也對參與應(yīng)急事業(yè)有著很高的積極性。但是目前發(fā)揮社會和企業(yè)的積極性主動性，使其有效參與到公共安全事業(yè)的制度機(jī)制還不夠成熟，政府對其引導(dǎo)和扶持工作有很大的提升空間。為此，要以此次深化機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)和動力，在發(fā)揮社會參與和市場機(jī)制作用方面補(bǔ)齊短板、構(gòu)建新格局。

構(gòu)建公共安全共建共治共享新格局就是要做好發(fā)動群眾工作，把發(fā)揮社會參與和市場機(jī)制的作用落到實(shí)處。一是加強(qiáng)公共安全科普宣教。落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“把公共安全教育納入國民教育和精神文明建設(shè)體系”的要求，加強(qiáng)安全教育和公益宣傳。要深入探索構(gòu)建公共安全科普宣教的有效機(jī)制，確保安全教育真正能夠進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)家庭。這一機(jī)制應(yīng)由應(yīng)急管理部門與相關(guān)部門、社會組織共同參與，體現(xiàn)社會管理機(jī)制與市場機(jī)制共同發(fā)揮作用的大安全宣教格局。二是加強(qiáng)社會安全治理的公眾參與。維護(hù)社會安全是公共安全治理的一個(gè)重要方面。要加快構(gòu)建全社會共同參與的立體化社會治安防控網(wǎng)絡(luò)，維護(hù)社會治安良好局面，健全公共安全社會心理干預(yù)體系。三是大力支持社會組織的發(fā)展。支持公共安全領(lǐng)域的社會組織發(fā)展，落實(shí)公共安全相關(guān)的各類社會組織、志愿者組織參與公共安全工作的有效途徑。要在跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制的架構(gòu)中，給他們充分發(fā)揮作用的一席之地。四是大力推進(jìn)應(yīng)急產(chǎn)業(yè)發(fā)展。要推動災(zāi)害保險(xiǎn)業(yè)、應(yīng)急裝備與應(yīng)急服務(wù)產(chǎn)業(yè)等的大力發(fā)展，以政府引導(dǎo)的市場機(jī)制推動人民不斷享有更高的安全保障。