歐陽慧 中國宏觀經(jīng)濟研究院城鎮(zhèn)發(fā)展室主任

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新型城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國現(xiàn)代化進程中的核心議題和重大任務(wù)，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化更是其中的首要任務(wù)和關(guān)鍵一步。黨的十九大報告提出，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。2018年政府工作報告在“提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量”中進一步提出，“今年再進城落戶1300萬人，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。多年來，我國一直在推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，黨的十九大又將其提升到一個新的高度。為什么會這樣？我們先來看第一個大問題。

一、我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的實施進展與難點

（一）推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

2010年，我國城鎮(zhèn)化率為49.68%，比2000年提高了13.46個百分點，年均提高1.34個百分點。2011年，我國城鎮(zhèn)化率首次超過50%，2014年末達到54.77%，比2010年提高了5.09個百分點，年均提高1.27個百分點。我國城鎮(zhèn)化速度逐漸放緩，說明我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)邁入了深度城鎮(zhèn)化階段。

在這一階段，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨三個“不可持續(xù)”的問題：一是主要依靠勞動力廉價供給推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)；二是主要依靠土地等資源粗放消耗推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)；三是主要依靠非均等化基本公共服務(wù)壓低成本推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的模式不可持續(xù)。所以，我們要改變這一傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。那么，如何改？從反映城鎮(zhèn)化健康程度的戶籍人口城鎮(zhèn)化率來看，2012年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為52.57%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率為35.33%，二者相差17.24個百分點，涉及人口2億多人。這些人絕大部分是農(nóng)民工，他們生活在城鎮(zhèn)，被統(tǒng)計在城鎮(zhèn)人口中，但他們的身份認(rèn)證和社會保障等都游離在城市之外。從其他國家經(jīng)驗來看，當(dāng)城鎮(zhèn)化水平達到50%以上后，就進入了提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵階段。在這一階段，面對前期發(fā)展積累的一些矛盾和問題，采取措施的美國、日本及歐洲一些國家，通過提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，進一步推動城鎮(zhèn)化發(fā)展；而沒有采取措施的巴西、墨西哥等國家在此后出現(xiàn)了各種社會問題，造成城鎮(zhèn)化水平低下。

由此，黨中央、國務(wù)院作出科學(xué)判斷，即：根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國仍處于城鎮(zhèn)化率30%-70%的快速發(fā)展區(qū)間，但延續(xù)過去傳統(tǒng)粗放的城鎮(zhèn)化模式，會帶來產(chǎn)業(yè)升級緩慢、資源環(huán)境惡化、社會矛盾增多等諸多風(fēng)險，可能落入“中等收入陷阱”，進而影響現(xiàn)代化進程。城鎮(zhèn)化必須進入以提升質(zhì)量為主的轉(zhuǎn)型發(fā)展新階段。也就是說，我們要推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。

2014年3月，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》（下簡稱《規(guī)劃》）正式發(fā)布。這是黨中央、國務(wù)院頒發(fā)的關(guān)于城鎮(zhèn)化進程的第一個規(guī)劃文件。此前的規(guī)劃文件都是由中發(fā)、國發(fā)、國辦發(fā)、國辦函、發(fā)改地區(qū)發(fā)，而這一文件是由黨中央、國務(wù)院共同發(fā)布?？梢姡瑖覍π滦统擎?zhèn)化建設(shè)的重視。

這一《規(guī)劃》的名稱經(jīng)過幾次修改，從最初的《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃》到后來的《全國城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》，最后，經(jīng)過反復(fù)研究討論，定名為《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》。

《規(guī)劃》對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)提出了新要求，就是走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。城鎮(zhèn)化是長期的歷史進程，要目標(biāo)正確、方向?qū)︻^、科學(xué)有序、積極穩(wěn)妥地走出一條新路。這就要求推進城鎮(zhèn)化必須從我國社會主義初級階段基本國情出發(fā)，遵循規(guī)律，因勢利導(dǎo)，使城鎮(zhèn)化成為一個順勢而為、水到渠成的發(fā)展過程。