黨的十九大報告指出，要“不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端”，“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系”。黨的十九屆三中全會提出，要“增強地方治理能力，加強基層政權建設，構建簡約高效的基層管理體制。”北京市平谷區(qū)首創(chuàng)的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機制被列為2018年北京市委深化改革工作的重點課題，市委書記蔡奇親自指揮調(diào)度。蔡奇強調(diào)，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”不是一句口號，而是一種機制；不僅僅是綜合執(zhí)法，還涉及由街道依法管理。要不斷探索完善此項改革，打通“最后一公里”，用改革思維破解難題，狠抓各項任務落地見效。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”有效破解了基層治理的痼疾頑癥，更加凸顯了“制度維度”和“制度自覺”，是北京市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的具體探索和基層治理體制機制改革的生動實踐。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機制的由來

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”是平谷區(qū)堅持“底線思維、問題導向”，以盜挖盜采、“四搶”（“搶栽、搶種、搶養(yǎng)、搶建”，惡意套取拆遷補償款的行為）、環(huán)境污染、大貨車治理等突出問題整治為重點，著力解決執(zhí)法過程中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門責任權力匹配不合理、協(xié)同機制不完善”等問題，形成的聯(lián)合執(zhí)法鏈、管理鏈、服務鏈、發(fā)展鏈等系統(tǒng)工作機制。

基層治理的“平谷困境”：行政執(zhí)法與行政管理的脫節(jié)與背離。一是聯(lián)動響應機制不健全。盜挖盜采、環(huán)境污染等多發(fā)生在基層，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)最早發(fā)現(xiàn)，但與執(zhí)法部門信息溝通的衰減效應明顯，在時間、空間上“腰來腿不來”，“屬地責任”就成為基層治理的“阿喀琉斯之踵”。二是責任與權力不匹配。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有執(zhí)法權，“看得見的管不了，管得了的看不見”，“七個大蓋帽管不住一草帽”，執(zhí)法工作不易做到有的放矢，有時還流于形式。三是聯(lián)合執(zhí)法機制不完善。行政管理碎片化與違法行為鏈條化并存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與部門、部門與部門之間的聯(lián)合執(zhí)法缺乏約束機制保障，存在執(zhí)法“斷鏈”。同時，單一執(zhí)法較難完成，積弊難返，慢慢演變成為非法的產(chǎn)業(yè)鏈、關系鏈和利益鏈。四是監(jiān)督考核不到位?，F(xiàn)有考核形式主要是“以上對下”，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為被考核對象，沒有話語權，“一票否決”責任眾多。部門監(jiān)督考核標準相對寬泛，對突出問題的監(jiān)督考核力度不夠。五是擔當意識和能力不足。執(zhí)法人員面對問題存在畏難心理，不知為、不敢為、不會為、不全為，擔當意識、能力不足，執(zhí)法人防技防能力弱，面對違法行為步步后退，履職盡責難度大。

開展“雙安雙打”行動，初步探索“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”聯(lián)合執(zhí)法鏈。2016年5月14日，平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)發(fā)生金礦非法盜采6死1傷重大事件。僅僅半年多，2017年元旦，又現(xiàn)場查獲盜采行為。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，長期大面積的盜挖盜采已經(jīng)形成了有組織、有規(guī)模的違法產(chǎn)業(yè)鏈。區(qū)委區(qū)政府毅然決定在金礦、砂石盜采頻發(fā)的金海湖鎮(zhèn)試點啟動“雙安雙打”（安全生產(chǎn)、安全穩(wěn)定，打擊破壞生態(tài)行為、打擊違法犯罪）專項行動。成立“雙安雙打”指揮部，建立周例會、案件會商、“30分鐘響應”等工作機制，聯(lián)合執(zhí)法全力打擊鎮(zhèn)域內(nèi)破壞生態(tài)等違法犯罪行為。區(qū)政府依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)“吹哨”權，各相關執(zhí)法部門響應哨聲及時“報到”，下沉一線聯(lián)合嚴格執(zhí)法，從各自監(jiān)管領域入手，查處每個違法環(huán)節(jié)，做到“事不完，人不撤”。這是平谷區(qū)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”聯(lián)合執(zhí)法鏈工作機制的初步探索。

實現(xiàn)“三個徹底轉(zhuǎn)變”，推動“平谷探索”向北京經(jīng)驗飛躍。隨著持續(xù)十幾年、縱橫數(shù)省市的眾多盜挖盜采團伙的“剿滅”，平谷區(qū)委區(qū)政府在“沙盤推演”的基礎上，將聯(lián)合執(zhí)法成效提煉為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”制度。困擾平谷區(qū)多年的治理難題一個一個得到有效解決：“疏整促”各項任務全面超額完成，盜挖盜采行為全域絕跡，水污染治理初次全部達標，“四搶”得到有序清理，持續(xù)十余年的海子村信訪問題得到平復……“平谷探索”引起了市委、市政府和社會各界的高度關注。北京市在提煉“平谷探索”模式和其他各區(qū)大量涌現(xiàn)的典型經(jīng)驗的基礎上，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”改為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”，向全市推廣。“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“街鄉(xiāng)”的一字之差，標志著此項工作機制的三個轉(zhuǎn)變：從郊區(qū)“重大問題整治”向城市日常治理的徹底轉(zhuǎn)變，從聯(lián)合執(zhí)法鏈工作機制向全面推進基層治理運行模式的徹底轉(zhuǎn)變，從一時一地的基層鮮活實踐向制度化、科學化、系統(tǒng)化的體制機制改革徹底轉(zhuǎn)變。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機制的五大基本特征

依法治理是根本。法治意識是平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機制成功的前提和根本。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”是基于現(xiàn)有法律、機構、職責的重新梳理和整合，核心是依法行政。一是實現(xiàn)依法行政從后臺走上前臺。區(qū)委區(qū)政府確定了“為打擊想辦法、為打擊找依據(jù)、為打擊定原則”的基本思路。“兵馬未動，法制先行”，區(qū)法制辦認真梳理了涉及區(qū)級政府層面的近萬項依法行政事項。繁瑣細致的準備工作沒有白費，平谷區(qū)的各項工作始終行駛在法治的軌道之內(nèi)。二是依法廓清政府執(zhí)法邊界。堅持“法定職責必須為、法無授權不可為”，堅決糾正不作為和亂作為。通過查找問題，畫好作戰(zhàn)地圖（列出問題清單），圈出精準打擊目標。確保有效落實各自的職責權限，真正形成“各司其職、各負其責、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡”的治理機制和運行機制，厘清了責任劃分，明確了權力界限。三是破解選擇性執(zhí)法難題。區(qū)政府根據(jù)問題屬性分解責任，編制了砂石盜采、養(yǎng)殖排污、“小產(chǎn)權房”、大貨車治理等9大類職責清單，簡稱“9+X”權力清單。僅砂石盜采一項，就梳理出96項行政處罰職權。權力清單的出現(xiàn)，明晰了法定職責，徹底解決了長期存在的飽受詬病的選擇性執(zhí)法難題，是全市第一件案例版全鏈條執(zhí)法清單。

賦權是核心。賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法召集權和考核權，是平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機制成功的核心和法寶。一是依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)“四權”。基于基層政府管理能力的低效，區(qū)委區(qū)政府下決心破除制約改革發(fā)展的體制機制弊端，明確賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法召集權、評價權、考核權、否決權，實現(xiàn)權責匹配。二是應對聯(lián)合執(zhí)法空心化。明確執(zhí)法責任，徹底解決了傳統(tǒng)聯(lián)合執(zhí)法較為松散、針對性不強的難題。長期困擾基層部門疲于應付、效率不高、流于形式的工作狀態(tài)得到根本扭轉(zhuǎn)。三是打破“條”“塊”兩張皮。“條條”“塊塊”兩張皮是基層執(zhí)法和管理的普遍性“老大難”，重點是如何解決“見管脫節(jié)”問題。依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)權限，目的在于加強配合聯(lián)動，提高效率效能，避免政出多門、責任不明，使職能更加優(yōu)化、權責更加協(xié)同、監(jiān)督監(jiān)管更加有力、運行更加高效。

問題導向是出發(fā)點。問題導向思維和底線思維，是平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機制成功的出發(fā)點和落腳點。一是以解決重大問題為目標。依法扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化，根治生態(tài)問題和重大安全生產(chǎn)隱患，是新一屆政府的“頭號工程”。平谷區(qū)從認清自身問題入手，找準病根，對癥下藥，轉(zhuǎn)變工作作風，優(yōu)化工作方法，將問題一個一個解決、難題一個一個攻克！二是“三張清單”明確執(zhí)法責任。三張清單即問題清單、權力清單、效果清單。平谷區(qū)梳理出全鏈條問題清單98項；梳理權力清單1167項，編制城鄉(xiāng)環(huán)境治理、安全生產(chǎn)、“河長制”等620項專項責任清單，明確51個部門責任事項；效果清單，即通過運用權力清單對問題清單進行銷賬的方式，適時關注問題解決的進度和效果。三是“行”“刑”銜接提升執(zhí)法效果。行政執(zhí)法與刑事司法真正做到了無縫銜接。公安機關主動作為適時介入偵查，成為保障執(zhí)法效果、懲處犯罪行為的有力手段。檢察機關積極履行立案監(jiān)督職能，提升公訴效率。法院依法審判，“非法采礦罪”第一次在平谷被適用。

大兵團作戰(zhàn)是方法。大兵團運動戰(zhàn)，是平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機制成功的工作模式和方式方法。一是“支部建到連上”。發(fā)揮黨建優(yōu)良傳統(tǒng)，臨時指揮部建到哪兒，臨時黨支部就建到哪兒。區(qū)領導率先垂范，“脫下皮鞋”深入山間地頭，沾水沾泥了解第一手情況。啟動“勇于擔當”主題實踐活動，號召3.8萬名黨員“挺起腰板，跑步前進”。二是集中優(yōu)勢兵力打殲滅戰(zhàn)。要求參與聯(lián)合執(zhí)法的部門不等、不靠、不推、不拖；嚴格遵守工作紀律和保密紀律，按要求和時限參加聯(lián)合執(zhí)法，嚴防“跑風漏氣”；對庸懶懈怠、玩忽職守、徇私枉法的一律嚴肅追責。這就是后來被稱為聯(lián)合執(zhí)法實體化平臺的雛形。三是放手發(fā)動群眾。思想解放了，視野就開闊了。在區(qū)委區(qū)政府的帶動下，來自基層的平凡創(chuàng)新遍地開花。從聯(lián)合執(zhí)法鏈，到聯(lián)合管理鏈、聯(lián)合服務鏈、聯(lián)合發(fā)展鏈，執(zhí)法難題引發(fā)的基層治理革命層出不窮，基層治理的系統(tǒng)思維、整體思維在平谷生根發(fā)芽。

要素鏈是保障。完善的要素鏈建設，是平谷區(qū)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機制成功的根本和保障。一是推行“三協(xié)同”聯(lián)合執(zhí)法鏈。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”解決了執(zhí)法的聯(lián)合響應問題，但聯(lián)合執(zhí)法怎么辦？執(zhí)法之后常態(tài)化治理怎么辦？區(qū)委區(qū)政府又創(chuàng)新了與之相配套的“一門主責其他配合”和“部門布置鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實”工作機制，簡稱“三協(xié)同”聯(lián)合執(zhí)法鏈。三個機制從實踐角度解決了整體與局部脫節(jié)、條塊分割、合力不夠、執(zhí)法權分置、執(zhí)法與管理的缺陷與不足，社會治理頑疾得到了有效控制甚至鏟除，執(zhí)法“碎片化”帶來的管理障礙被一一打破。二是實施三項保障機制。執(zhí)法力量“五下沉”（重心下移、人員下行、資源下沉、政策下調(diào)、權力下放）、績效考核、督查問責三項保障機制首尾銜接，互為補充。對下沉鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線的工作人員實行“三在一聽”，即“在哪吃飯，在哪干活，在哪考核，聽哪指揮”。創(chuàng)新模擬問責機制，喚醒干部履職意識。對應當吹哨沒吹的、應當主責沒出面的、應當布置沒行動的，一律追責。三是發(fā)揮“動車效應”。“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”工作機制，標志著政府整體的行政管理網(wǎng)絡開始形成，標志著北京基層治理模式告別“綠皮火車”進入動車時代。作為“車廂”的每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、每個執(zhí)法部門都有自己的動力，這列“執(zhí)法管理動車”帶著溢出式的力量，翻山越嶺，所向披靡，解決了大量多年想解決而沒有解決的社會治理難題，成為了北京市在基層治理方面的首創(chuàng)和有益探索。