中共中央、國務(wù)院正式批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2035年）》（以下簡稱“新總規(guī)”）成為指導(dǎo)北京城市發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。和以往的城市總體規(guī)劃以城市建設(shè)為主線相比，這次北京的新總規(guī)表現(xiàn)出了獨特的城市發(fā)展思想，從戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標、城市規(guī)模與空間布局上，從首都發(fā)展“以人為本”和“以國為重”這兩個重要緯度上，表達了北京城市發(fā)展的新需求。

作為一個城市，北京具備巨型城市的特點，其發(fā)展首先需要解決的是如何克服大城市病，建立一個和諧宜居的國際大都市。但北京不僅是一個普通城市，還是首都，北京的城市發(fā)展必須維護一個大國首都在政治、文化、國際交往和科技創(chuàng)新等諸多領(lǐng)域的優(yōu)勢地位。無論是作為和諧宜居的國際大都市，還是彰顯大國首都功能的國家核心區(qū)，生態(tài)環(huán)境建設(shè)是基礎(chǔ)。生態(tài)文明建設(shè)是我國新時期發(fā)展的重要國家戰(zhàn)略，是“五位一體”總體布局的重要組成部分。在新總規(guī)中，生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)指標成為了指導(dǎo)整個城市發(fā)展的約束性條件，貫穿始終。

從發(fā)展目標看生態(tài)文明建設(shè)部署

新總規(guī)所表述的發(fā)展理念，就是要落實“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復(fù)興中國夢的歷史使命，將落實“四個中心”城市戰(zhàn)略定位和建設(shè)國際一流和諧宜居之都作為總體目標，分階段提出了北京城市發(fā)展的具體目標。其中，北京生態(tài)文明建設(shè)的階段性目標分為環(huán)境治理、建設(shè)生態(tài)城市和最終打造美麗家園“三部曲”。

2020年發(fā)展目標是“生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，生產(chǎn)方式和生活方式的綠色低碳水平進一步提升”。改革開放以來，城市的快速發(fā)展帶來很多大城市特有的病癥，包括交通擁堵、環(huán)境質(zhì)量下降等一系列問題。根據(jù)規(guī)劃，到2020年的重點就是要緩解“城市病”。在生態(tài)文明建設(shè)方面，主要是治理和改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，推崇低碳環(huán)保的生產(chǎn)和生活方式，為建立健全的生態(tài)文明體制機制奠定基礎(chǔ)。

2035年發(fā)展目標是“成為天藍、水清、森林環(huán)繞的生態(tài)城市”。利用15年的時間打造“生態(tài)城市”，這是新總規(guī)提出的建設(shè)目標，其重點是空氣質(zhì)量的改善和水體污染的治理，以及大面積森林建設(shè)與保護。北京生態(tài)文明建設(shè)進入實質(zhì)性階段，力爭打造全國生態(tài)文明體制機制建設(shè)的樣板城市。

2050年發(fā)展目標是“成為富裕文明、安定和諧、充滿活力的美麗家園”。從生態(tài)城市起步，再用15年，把北京打造成一個美麗的家園、每一個北京人的美麗家園。這是一個具有高度物質(zhì)文明、精神文明和生態(tài)文明的美麗家園。

從空間布局看北京生態(tài)屏障建設(shè)

落實北京的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標是通過合理的空間布局來實現(xiàn)的。新總規(guī)提出了“一核一主一副、兩軸多點一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)，形成一個多中心的城市發(fā)展格局，應(yīng)對因為單中心集聚而引起的“大城市病”。仔細分析城市空間格局，更能發(fā)現(xiàn)“生態(tài)環(huán)境”在分區(qū)中的重要性。在“一核一主一副、兩軸多點”格局中，傳統(tǒng)城市功能規(guī)模包括首都核心區(qū)92.5平方公里、中心城區(qū)1378平方公里、城市副中心155平方公里以及5個平原地區(qū)新城的面積約為3720平方公里，合計約5000多平方公里。而作為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)的門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶以及昌平和房山的山區(qū)，其總面積已經(jīng)達到11000多平方公里，占北京總面積的比例高達68%。生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)主要位于北京的西部、北部山區(qū)，是北京重要的生態(tài)屏障。大區(qū)域的生態(tài)屏障建設(shè)，將有利于打造一個具有優(yōu)良生態(tài)環(huán)境的宜居大都市。

從城市建設(shè)理念看生態(tài)城市建設(shè)創(chuàng)新

在城市建設(shè)中引入了人與自然和諧相處的新理念，作為生態(tài)城市建設(shè)的指導(dǎo)思想，并提出了具體措施。在疏解非首都功能的過程中，加強城市修補，提高核心區(qū)環(huán)境質(zhì)量，是支持首都功能定位的核心內(nèi)容。新總規(guī)提出，要“開展‘留白增綠’、補齊短板、改善環(huán)境、提高品質(zhì)的城市修復(fù)工作”。主要措施包括因地制宜增加綠地游憩空間，即通過騰退還綠、疏解建綠、見縫插綠等途徑，增加公園綠地、小微綠地、活動廣場，為群眾提供更多游憩場所。在副中心建設(shè)規(guī)劃中，進一步強調(diào)要“遵循中華營城理念、北京建城傳統(tǒng)、通州地域文脈，構(gòu)建藍綠交織、清新明亮、水城共融、多組團集約緊湊發(fā)展的生態(tài)城市布局，形成‘一帶、一軸、多組團’的空間結(jié)構(gòu)”。提出了城市“綠心”概念，將水、綠、城有機結(jié)合，規(guī)劃建設(shè)水城共融的生態(tài)城市，以流域水系網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，在北運河、潮白河和溫榆河等主要水系區(qū)域打造親水景觀帶，構(gòu)建城市水源涵養(yǎng)體系。提出了藍綠交織的森林城市規(guī)劃藍圖，構(gòu)建大尺度綠色空間，實現(xiàn)城、綠共融的森林城市景觀。

從生態(tài)廊道建設(shè)規(guī)劃看生態(tài)系統(tǒng)重建

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的提升，主要表現(xiàn)在生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的加強。通過生態(tài)修復(fù)，改善城市生態(tài)系統(tǒng)的功能，提供穩(wěn)定和可持續(xù)的生態(tài)服務(wù)。新總規(guī)中提出“開展生態(tài)修復(fù)，建設(shè)兩道一網(wǎng)，提高生態(tài)空間品質(zhì)”。主要措施包括通過自然生態(tài)空間的生態(tài)環(huán)境評估，開展有針對性的區(qū)域生態(tài)修復(fù)以健全首都生態(tài)廊道體系，即森林防護林帶構(gòu)成的綠色廊道系統(tǒng)、結(jié)合城市建設(shè)措施構(gòu)建城市通風廊道系統(tǒng)、以水網(wǎng)貫穿形成的藍色水系廊道系統(tǒng)。城市生態(tài)廊道系統(tǒng)的構(gòu)建將分布于城市的綠地、濕地等主要生態(tài)功能區(qū)域連接起來，在增強其生態(tài)系統(tǒng)功能的基礎(chǔ)上，形成強大的生態(tài)防護體系。根據(jù)規(guī)劃，到2020年北京中心城區(qū)建成市、區(qū)、社區(qū)三級綠道，總長度由約310 公里增加到約400 公里；到2035 年增加到約750 公里，形成5 條寬度500 米以上的一級通風廊道，多條寬度80 米以上的二級通風廊道，遠期形成通風廊道網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。到2020 年中心城區(qū)景觀水系岸線長度由約180 公里增加到約300 公里，到2035年增加到約500 公里。這將是一個龐大的生態(tài)系統(tǒng)格局，為北京提供強大的生態(tài)保護和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

從生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)規(guī)劃看北京后花園建設(shè)的制度設(shè)計

從北京城市空間格局分配看，北京大約三分之二的土地劃定為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，包括門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶以及昌平和房山的山區(qū)。這些地區(qū)處于北京市域內(nèi)主要流域的上游，在北京的大氣質(zhì)量和水資源保護中具有重大的作用。將這些地區(qū)劃定為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，建設(shè)首都重要的生態(tài)屏障和水源保護地，是首都生態(tài)建設(shè)的重中之重。這些地區(qū)同時也是北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的敏感地區(qū)，如何處理好保護與發(fā)展的關(guān)系，是建設(shè)首都后花園面臨的挑戰(zhàn)。

在新總規(guī)中，不僅強調(diào)了“后花園地區(qū)”的生態(tài)屏障建設(shè)任務(wù)，也給每個地區(qū)明確了經(jīng)濟發(fā)展的方向與定位。門頭溝作為首都西部重點生態(tài)保育及區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作區(qū)，同時加大力度建設(shè)首都西部綜合服務(wù)區(qū)和京西特色歷史文化旅游休閑區(qū)；平谷作為首都東部重點生態(tài)保育及區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作區(qū)，同時發(fā)展服務(wù)首都的綜合性物流口岸和特色休閑及綠色經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)；懷柔作為首都北部重點生態(tài)保育及區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作區(qū)，重點發(fā)展服務(wù)國家對外交往的生態(tài)發(fā)展示范區(qū)和綠色創(chuàng)新引領(lǐng)的高端科技文化發(fā)展區(qū)；密云在建設(shè)首都最重要的水源保護地及區(qū)域生態(tài)治理協(xié)作區(qū)的同時，打造國家生態(tài)文明先行示范區(qū)和特色文化旅游休閑及創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)；延慶、昌平和房山在建設(shè)好生態(tài)屏障的同時，積極打造生態(tài)文明示范、科技創(chuàng)新和特色歷史文化旅游區(qū)。

通過有效的政策調(diào)控，將保護與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機結(jié)合，以滿足“堅守生態(tài)屏障，盡顯綠水青山”的管控要求。特別強調(diào)生態(tài)價值的彰顯，通過生態(tài)補償?shù)纫幌盗姓叽胧罱K達到縮小城鄉(xiāng)差距的目的。這是一個可行的制度設(shè)計，能從根本上解決生態(tài)建設(shè)中保護與發(fā)展的沖突。

從生態(tài)規(guī)模與質(zhì)量看北京生態(tài)建設(shè)的決心與高度

在新總規(guī)中，對生態(tài)建設(shè)的規(guī)模和質(zhì)量作出了具體的安排。在“保護和修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，維護生物多樣性，提高生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能”的總體規(guī)模和質(zhì)量控制原則下，提出了生態(tài)建設(shè)規(guī)模和質(zhì)量的具體措施。首先，嚴格劃定生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護紅線。對于重要生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)，劃定生態(tài)保護紅線。占市域面積25%左右的土地將進入強制性生態(tài)保護紅線剛性約束區(qū)域，基本農(nóng)田保護面積在2020年將保持在150萬畝的水平。以生態(tài)保護紅線和基本農(nóng)田保護紅線為基礎(chǔ)，還將對具有重要生態(tài)價值的山、林、河、湖等生態(tài)用地和水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等劃入生態(tài)控制線。到2020年全市生態(tài)控制區(qū)面積將達到73%，到2035年提高到75%，到2050年提高到80%以上。也就是說，當我們進入“美好家園”時代，北京市域內(nèi)80%的土地屬于生態(tài)控制區(qū)。

強制性的生態(tài)控制區(qū)制度，在保證生態(tài)建設(shè)規(guī)模和質(zhì)量的基礎(chǔ)上，加強生態(tài)區(qū)域建設(shè)，系統(tǒng)構(gòu)建北京市域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)。根據(jù)新總規(guī)，北京將構(gòu)建“一屏、三環(huán)、五河、九楔”的市域綠色空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建森林城市。到2020年，森林覆蓋率將由現(xiàn)在的41.6%提高到44%，到2035年不低于45%。通過構(gòu)建水城融合和水生態(tài)保護、公園和綠道相互交織的游憩綠地體系等重要城市生態(tài)建設(shè)，提高城市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，真正實現(xiàn)山、水、林、田、城有機融合的美麗家園建設(shè)藍圖。

總之，新總規(guī)充分貫徹了黨的十九大提出的生態(tài)文明建設(shè)思想，從發(fā)展目標、發(fā)展理念和具體舉措上，提出了完整的生態(tài)環(huán)境建設(shè)藍圖。在生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，還將面臨很多技術(shù)和政策的挑戰(zhàn)。要真正實現(xiàn)這個藍圖，最大的壓力是如何實現(xiàn)生態(tài)服務(wù)功能的價值體現(xiàn)。要通過生態(tài)補償及其相關(guān)配套政策的實施和生態(tài)文明建設(shè)的體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)生態(tài)價值的計量、交換和消費，將北京建設(shè)成為中國引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)的示范區(qū)域。