在3月份的全國兩會上，李克強(qiáng)總理所做的《政府工作報告》中提到，要深化養(yǎng)老保險制度改革，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。

養(yǎng)老保險基金的中央調(diào)劑制是最近兩年剛剛出現(xiàn)的說法，目的是解決養(yǎng)老保險基金地區(qū)之間不均衡的問題。而過去幾年，人們更熟悉的一個詞是“養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。為何會在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌之前先做一個基金的“中央調(diào)劑”？中央調(diào)劑又會是一個怎樣的調(diào)法？養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌為何難以推進(jìn)？針對這些問題，記者采訪了相關(guān)主管部門和專家。

養(yǎng)老保險基金支付壓力大

人力資源和社會保障部曾表示，由于我國人口老齡化加重，社會保險的擴(kuò)面征繳空間日益縮小，而各項(xiàng)社會保險待遇水平持續(xù)提高，社會保險基金收支平衡面臨越來越大的壓力。

以養(yǎng)老保險為例，基金支撐未來養(yǎng)老保險支出已面臨很大壓力。

一是基本養(yǎng)老保險制度承擔(dān)了歷史債務(wù)。我國基本養(yǎng)老保險制度是“以支定收、略有結(jié)余、留有部分積累”的籌資模式，基本養(yǎng)老保險費(fèi)率首先是要滿足當(dāng)期支出需要，還要留有一定的儲備基金。改革之前，我國實(shí)行單位保障的養(yǎng)老制度，沒有基金積累；改革之后，給“老人”發(fā)放的養(yǎng)老金和給“中人”發(fā)放的過渡性養(yǎng)老金以及給政策性提前退休人員發(fā)放的養(yǎng)老金，都要由用人單位、職工個人繳費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助構(gòu)成的基金支付。

二是人口老齡化日益加重的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。隨著老齡化加速，退休人數(shù)逐年增長，養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)越來越重。

三是我國統(tǒng)籌層次較低影響了基金在全國層面的調(diào)劑。由于是以省級統(tǒng)籌為主，目前不能在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用基金，出現(xiàn)了各地基金積累結(jié)余不均衡、地區(qū)間費(fèi)率高低有差異的狀況。

四是滿足人們對提高基本養(yǎng)老金水平的期待。自2005年至2017年，我國已連續(xù)13年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金，使企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金水平從700多元提高到2017年的2500元左右，基金支出額越來越大。

人社部表示，在醫(yī)療費(fèi)用快速增長的背景下，醫(yī)?；鹋c養(yǎng)老保險基金一樣，也面臨越來越大的支付壓力，支出增幅高于收入增幅，甚至有相當(dāng)一部分省份出現(xiàn)了當(dāng)期收不抵支的狀況，基金“穿底”風(fēng)險日益凸顯。

各省市結(jié)余“貧富不均”

人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心去年發(fā)布的《中國社會保險發(fā)展年度報告》，對各地的企業(yè)養(yǎng)老保險的撫養(yǎng)比情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。撫養(yǎng)比通俗來說，就是指一個老年人要靠幾個年輕人來養(yǎng)。2016年，全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比為2.75比1，比上年的2.87比1下降了0.12。各地的撫養(yǎng)比差距很大，廣東為9.25比1，福建為5.50比1，北京為5.01比1，山東為3.43比1……這意味著，這些省份的養(yǎng)老金比較充裕。但是也有一些省份的養(yǎng)老金非常緊張，有9個省份的企業(yè)養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比跌破了2比1。例如湖北1.94比1，甘肅1.76比1，四川1.75比1，重慶1.73比1，遼寧1.64比1……其中以黑龍江最低，為1.30比1，也就是說，在黑龍江，1.3個年輕人養(yǎng)活1個老年人，這種壓力是非常大的。

從基金的結(jié)余情況來看，各地也是明顯的“貧富不均”，養(yǎng)老金當(dāng)期收不抵支的省份由2015年的6個增至7個，分別為黑龍江、遼寧、河北、吉林、內(nèi)蒙古、湖北、青海。從累計(jì)結(jié)余情況來看，最高的廣東累計(jì)結(jié)余達(dá)到了7258億元；其次是北京，有3524億元；第三是江蘇，有3366億元；還有浙江，也有3235億元……與此同時，還有大量省份的養(yǎng)老保險基金累計(jì)結(jié)余僅為幾百億元，例如海南為111億元，吉林331億元，天津405億元……最令人擔(dān)憂的同樣是黑龍江，該省份2016年的企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收入為890億元，但2016年的支出達(dá)到了1210億元，當(dāng)期收不抵支320億元。2015年，黑龍江企業(yè)職工養(yǎng)老保險累計(jì)結(jié)余只剩88億元，導(dǎo)致2016年累計(jì)結(jié)余一下子“負(fù)債”232億元。也就是說，他們的養(yǎng)老金已經(jīng)出現(xiàn)了赤字，入不敷出了。黑龍江也成為了全國首個養(yǎng)老金結(jié)余被花光的省份。

養(yǎng)老保險基金還能堅(jiān)持多久？根據(jù)統(tǒng)計(jì)，結(jié)余最多的廣東省可支付55.7個月，北京可支付39.8個月；西藏雖然結(jié)余少，僅有59億元，但是人也少，所以支付時間也能達(dá)到32.8個月。而廣西、江西、海南、內(nèi)蒙古、湖北、陜西、天津、河北、遼寧、吉林、青海、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和黑龍江這13個地區(qū)可支付月數(shù)已不足12個月。

雖然養(yǎng)老保險基金缺口問題被熱議多年，但官方的說法一直是養(yǎng)老保險基金的運(yùn)行是平穩(wěn)的，雖然緊張，但目前還不存在缺口，地區(qū)之間的不平衡問題才是需要關(guān)注的重點(diǎn)。

全國難統(tǒng)籌中央調(diào)劑做過渡

人社部曾多次表示，我國將實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。這是養(yǎng)老保險制度的重大突破，有利于在大范圍分散風(fēng)險，提高資金使用效率；又可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一、規(guī)范；還有利于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系在全國范圍內(nèi)順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)，從體制上消除影響勞動力跨地區(qū)合理流動的障礙。到2009年底，全國已全面實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌，為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

但是，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌并非易事。復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院保險中心客座研究員王永華認(rèn)為，養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的難點(diǎn)是歷史和地區(qū)差異。如果強(qiáng)制性做全國統(tǒng)籌也不是不可以，只須將賬戶統(tǒng)一到中央即可，但是會造成很大的民間爭議。各地歷史發(fā)展過程、繳費(fèi)水平、物價水平千差萬別。過去以國企為主的地區(qū)，養(yǎng)老金壓力偏大，新興地區(qū)則壓力偏小。如果強(qiáng)行統(tǒng)籌，則勢必降低一些地區(qū)的給付水平以及替代率，這些地區(qū)的居民自然會激烈反對。

于是，一種過渡性措施——養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制應(yīng)運(yùn)而生。人社部新聞發(fā)言人盧愛紅在2017年三季度的新聞發(fā)布會上表示，養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制是養(yǎng)老保險制度改革總體方案中的一項(xiàng)重要的制度安排，核心是應(yīng)對人口老齡化、人口撫養(yǎng)比持續(xù)下降，解決地區(qū)間基金不平衡問題。就目前情況看，全國各地已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，為全國統(tǒng)籌奠定了良好的基礎(chǔ)。人社部會同有關(guān)部門，正在加快研究推進(jìn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌工作，準(zhǔn)備2018年邁出第一步，先實(shí)行基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度，均衡地區(qū)之間由于人口結(jié)構(gòu)特別是人口的流動導(dǎo)致的撫養(yǎng)比差異過大帶來的養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)，調(diào)劑余缺，進(jìn)一步在全國范圍發(fā)揮養(yǎng)老保險互助共濟(jì)作用，促進(jìn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。

浙江大學(xué)公共政策研究院客座研究員夏學(xué)民表示，2010年出臺的《社會保險法》要求，基本養(yǎng)老保險基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌。人力社保部表示，在實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌之前，2018年先建立“中央調(diào)劑制度”，也就是各省基金按一定比例上交中央賬戶，由中央賬戶統(tǒng)一調(diào)劑，彌補(bǔ)養(yǎng)老保險基金支付困難的省份的資金缺口。由此看來，中央調(diào)劑制度是邁向基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌的第一步，也是一個初步的辦法。

中央將收取3%用于統(tǒng)籌調(diào)劑

那么，中央調(diào)劑該怎么調(diào)，調(diào)多少呢？ 3月20日上午十三屆全國人大一次會議閉幕后，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在答記者問時表示，今年將實(shí)施養(yǎng)老金基金調(diào)劑制度，中央收取3%統(tǒng)籌調(diào)劑，以后還會有所提高，以彌補(bǔ)有些省份養(yǎng)老金可能會發(fā)生的不足。

可以說，養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的“過渡性”措施。復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院保險中心客座研究員王永華分析說，中央調(diào)劑與全國統(tǒng)籌還是有根本區(qū)別的。它沒有解決養(yǎng)老金給付水平的統(tǒng)一性，只是一定程度上平衡了各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金的壓力。這項(xiàng)制度是一項(xiàng)折中的選擇。其合理性主要是：第一，能夠更加有效利用盈余省份的養(yǎng)老金資源，當(dāng)前基礎(chǔ)養(yǎng)老金的投資收益還沒有保障，用來填補(bǔ)虧空省份的缺口也算適得其所。第二，養(yǎng)老金虧空省份通常是人口流出地區(qū)，勞動力不足和產(chǎn)業(yè)衰落是大背景，養(yǎng)老金富余地區(qū)則通常相反，因此做一些逆向反哺也是合情合理的。

但是，養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制實(shí)現(xiàn)起來恐怕也不是那么容易的事情。王永華說：“會有很大挑戰(zhàn)，第一，全國各地都會面臨快速老齡化，即便上海這樣的發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)養(yǎng)老金也早已經(jīng)收不抵支，中央調(diào)劑的窗口期不會太長。第二，中央調(diào)劑會影響各地征繳基礎(chǔ)養(yǎng)老金的積極性，產(chǎn)生激勵不相容現(xiàn)象，虧空地區(qū)覺得有補(bǔ)貼會松懈，盈余地區(qū)覺得多繳的都要給別人，也會松懈，這也是央地博弈問題。”

夏學(xué)民也認(rèn)為，中央調(diào)劑制度不可能完全解決基本養(yǎng)老保險基金不均衡問題。為了實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，還有很多問題需要解決。比如，全國基本養(yǎng)老基金信息管理平臺的建設(shè)、各地繳費(fèi)費(fèi)率的統(tǒng)一、養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等突出問題。