在3月份的全國兩會上,李克強(qiáng)總理所做的《政府工作報告》中提到,要深化養(yǎng)老保險制度改革,建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度。
養(yǎng)老保險基金的中央調(diào)劑制是最近兩年剛剛出現(xiàn)的說法,目的是解決養(yǎng)老保險基金地區(qū)之間不均衡的問題。而過去幾年,人們更熟悉的一個詞是“養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”。為何會在實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌之前先做一個基金的“中央調(diào)劑”?中央調(diào)劑又會是一個怎樣的調(diào)法?養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌為何難以推進(jìn)?針對這些問題,記者采訪了相關(guān)主管部門和專家。
養(yǎng)老保險基金支付壓力大
人力資源和社會保障部曾表示,由于我國人口老齡化加重,社會保險的擴(kuò)面征繳空間日益縮小,而各項(xiàng)社會保險待遇水平持續(xù)提高,社會保險基金收支平衡面臨越來越大的壓力。
以養(yǎng)老保險為例,基金支撐未來養(yǎng)老保險支出已面臨很大壓力。
一是基本養(yǎng)老保險制度承擔(dān)了歷史債務(wù)。我國基本養(yǎng)老保險制度是“以支定收、略有結(jié)余、留有部分積累”的籌資模式,基本養(yǎng)老保險費(fèi)率首先是要滿足當(dāng)期支出需要,還要留有一定的儲備基金。改革之前,我國實(shí)行單位保障的養(yǎng)老制度,沒有基金積累;改革之后,給“老人”發(fā)放的養(yǎng)老金和給“中人”發(fā)放的過渡性養(yǎng)老金以及給政策性提前退休人員發(fā)放的養(yǎng)老金,都要由用人單位、職工個人繳費(fèi)和財(cái)政補(bǔ)助構(gòu)成的基金支付。
二是人口老齡化日益加重的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。隨著老齡化加速,退休人數(shù)逐年增長,養(yǎng)老保險基金負(fù)擔(dān)越來越重。
三是我國統(tǒng)籌層次較低影響了基金在全國層面的調(diào)劑。由于是以省級統(tǒng)籌為主,目前不能在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用基金,出現(xiàn)了各地基金積累結(jié)余不均衡、地區(qū)間費(fèi)率高低有差異的狀況。
四是滿足人們對提高基本養(yǎng)老金水平的期待。自2005年至2017年,我國已連續(xù)13年提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金,使企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金水平從700多元提高到2017年的2500元左右,基金支出額越來越大。
人社部表示,在醫(yī)療費(fèi)用快速增長的背景下,醫(yī)?;鹋c養(yǎng)老保險基金一樣,也面臨越來越大的支付壓力,支出增幅高于收入增幅,甚至有相當(dāng)一部分省份出現(xiàn)了當(dāng)期收不抵支的狀況,基金“穿底”風(fēng)險日益凸顯。
各省市結(jié)余“貧富不均”
人力資源和社會保障部社會保險事業(yè)管理中心去年發(fā)布的《中國社會保險發(fā)展年度報告》,對各地的企業(yè)養(yǎng)老保險的撫養(yǎng)比情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)。撫養(yǎng)比通俗來說,就是指一個老年人要靠幾個年輕人來養(yǎng)。2016年,全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比為2.75比1,比上年的2.87比1下降了0.12。各地的撫養(yǎng)比差距很大,廣東為9.25比1,福建為5.50比1,北京為5.01比1,山東為3.43比1……這意味著,這些省份的養(yǎng)老金比較充裕。但是也有一些省份的養(yǎng)老金非常緊張,有9個省份的企業(yè)養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比跌破了2比1。例如湖北1.94比1,甘肅1.76比1,四川1.75比1,重慶1.73比1,遼寧1.64比1……其中以黑龍江最低,為1.30比1,也就是說,在黑龍江,1.3個年輕人養(yǎng)活1個老年人,這種壓力是非常大的。
從基金的結(jié)余情況來看,各地也是明顯的“貧富不均”,養(yǎng)老金當(dāng)期收不抵支的省份由2015年的6個增至7個,分別為黑龍江、遼寧、河北、吉林、內(nèi)蒙古、湖北、青海。從累計(jì)結(jié)余情況來看,最高的廣東累計(jì)結(jié)余達(dá)到了7258億元;其次是北京,有3524億元;第三是江蘇,有3366億元;還有浙江,也有3235億元……與此同時,還有大量省份的養(yǎng)老保險基金累計(jì)結(jié)余僅為幾百億元,例如海南為111億元,吉林331億元,天津405億元……最令人擔(dān)憂的同樣是黑龍江,該省份2016年的企業(yè)職工養(yǎng)老保險基金收入為890億元,但2016年的支出達(dá)到了1210億元,當(dāng)期收不抵支320億元。2015年,黑龍江企業(yè)職工養(yǎng)老保險累計(jì)結(jié)余只剩88億元,導(dǎo)致2016年累計(jì)結(jié)余一下子“負(fù)債”232億元。也就是說,他們的養(yǎng)老金已經(jīng)出現(xiàn)了赤字,入不敷出了。黑龍江也成為了全國首個養(yǎng)老金結(jié)余被花光的省份。
養(yǎng)老保險基金還能堅(jiān)持多久?根據(jù)統(tǒng)計(jì),結(jié)余最多的廣東省可支付55.7個月,北京可支付39.8個月;西藏雖然結(jié)余少,僅有59億元,但是人也少,所以支付時間也能達(dá)到32.8個月。而廣西、江西、海南、內(nèi)蒙古、湖北、陜西、天津、河北、遼寧、吉林、青海、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和黑龍江這13個地區(qū)可支付月數(shù)已不足12個月。
雖然養(yǎng)老保險基金缺口問題被熱議多年,但官方的說法一直是養(yǎng)老保險基金的運(yùn)行是平穩(wěn)的,雖然緊張,但目前還不存在缺口,地區(qū)之間的不平衡問題才是需要關(guān)注的重點(diǎn)。
全國難統(tǒng)籌中央調(diào)劑做過渡
人社部曾多次表示,我國將實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。這是養(yǎng)老保險制度的重大突破,有利于在大范圍分散風(fēng)險,提高資金使用效率;又可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一、規(guī)范;還有利于實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系在全國范圍內(nèi)順暢轉(zhuǎn)移接續(xù),從體制上消除影響勞動力跨地區(qū)合理流動的障礙。到2009年底,全國已全面實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險基金的省級統(tǒng)籌,為實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
但是,實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌并非易事。復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院保險中心客座研究員王永華認(rèn)為,養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌的難點(diǎn)是歷史和地區(qū)差異。如果強(qiáng)制性做全國統(tǒng)籌也不是不可以,只須將賬戶統(tǒng)一到中央即可,但是會造成很大的民間爭議。各地歷史發(fā)展過程、繳費(fèi)水平、物價水平千差萬別。過去以國企為主的地區(qū),養(yǎng)老金壓力偏大,新興地區(qū)則壓力偏小。如果強(qiáng)行統(tǒng)籌,則勢必降低一些地區(qū)的給付水平以及替代率,這些地區(qū)的居民自然會激烈反對。
于是,一種過渡性措施——養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制應(yīng)運(yùn)而生。人社部新聞發(fā)言人盧愛紅在2017年三季度的新聞發(fā)布會上表示,養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制是養(yǎng)老保險制度改革總體方案中的一項(xiàng)重要的制度安排,核心是應(yīng)對人口老齡化、人口撫養(yǎng)比持續(xù)下降,解決地區(qū)間基金不平衡問題。就目前情況看,全國各地已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌,為全國統(tǒng)籌奠定了良好的基礎(chǔ)。人社部會同有關(guān)部門,正在加快研究推進(jìn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌工作,準(zhǔn)備2018年邁出第一步,先實(shí)行基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度,均衡地區(qū)之間由于人口結(jié)構(gòu)特別是人口的流動導(dǎo)致的撫養(yǎng)比差異過大帶來的養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān),調(diào)劑余缺,進(jìn)一步在全國范圍發(fā)揮養(yǎng)老保險互助共濟(jì)作用,促進(jìn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。
浙江大學(xué)公共政策研究院客座研究員夏學(xué)民表示,2010年出臺的《社會保險法》要求,基本養(yǎng)老保險基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌。人力社保部表示,在實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌之前,2018年先建立“中央調(diào)劑制度”,也就是各省基金按一定比例上交中央賬戶,由中央賬戶統(tǒng)一調(diào)劑,彌補(bǔ)養(yǎng)老保險基金支付困難的省份的資金缺口。由此看來,中央調(diào)劑制度是邁向基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌的第一步,也是一個初步的辦法。
中央將收取3%用于統(tǒng)籌調(diào)劑
那么,中央調(diào)劑該怎么調(diào),調(diào)多少呢? 3月20日上午十三屆全國人大一次會議閉幕后,國務(wù)院總理李克強(qiáng)在答記者問時表示,今年將實(shí)施養(yǎng)老金基金調(diào)劑制度,中央收取3%統(tǒng)籌調(diào)劑,以后還會有所提高,以彌補(bǔ)有些省份養(yǎng)老金可能會發(fā)生的不足。
可以說,養(yǎng)老保險中央調(diào)劑制是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的“過渡性”措施。復(fù)旦大學(xué)發(fā)展研究院保險中心客座研究員王永華分析說,中央調(diào)劑與全國統(tǒng)籌還是有根本區(qū)別的。它沒有解決養(yǎng)老金給付水平的統(tǒng)一性,只是一定程度上平衡了各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金的壓力。這項(xiàng)制度是一項(xiàng)折中的選擇。其合理性主要是:第一,能夠更加有效利用盈余省份的養(yǎng)老金資源,當(dāng)前基礎(chǔ)養(yǎng)老金的投資收益還沒有保障,用來填補(bǔ)虧空省份的缺口也算適得其所。第二,養(yǎng)老金虧空省份通常是人口流出地區(qū),勞動力不足和產(chǎn)業(yè)衰落是大背景,養(yǎng)老金富余地區(qū)則通常相反,因此做一些逆向反哺也是合情合理的。
但是,養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制實(shí)現(xiàn)起來恐怕也不是那么容易的事情。王永華說:“會有很大挑戰(zhàn),第一,全國各地都會面臨快速老齡化,即便上海這樣的發(fā)達(dá)地區(qū),基礎(chǔ)養(yǎng)老金也早已經(jīng)收不抵支,中央調(diào)劑的窗口期不會太長。第二,中央調(diào)劑會影響各地征繳基礎(chǔ)養(yǎng)老金的積極性,產(chǎn)生激勵不相容現(xiàn)象,虧空地區(qū)覺得有補(bǔ)貼會松懈,盈余地區(qū)覺得多繳的都要給別人,也會松懈,這也是央地博弈問題。”
夏學(xué)民也認(rèn)為,中央調(diào)劑制度不可能完全解決基本養(yǎng)老保險基金不均衡問題。為了實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌,還有很多問題需要解決。比如,全國基本養(yǎng)老基金信息管理平臺的建設(shè)、各地繳費(fèi)費(fèi)率的統(tǒng)一、養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等突出問題。
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