目前，京津冀地區(qū)呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)獨立和經(jīng)濟區(qū)隔較為明顯的狀況，以市場為主導的協(xié)同發(fā)展模式的發(fā)育程度也比較低下。同時，該地區(qū)社會發(fā)育情況也呈現(xiàn)出總體水平較低、內部差距較大的狀態(tài)，寄希望于市場與社會作為區(qū)域協(xié)同的主導推動力量在現(xiàn)階段還很難實現(xiàn)。政府作為強而有力的規(guī)劃者、執(zhí)行者，在這一問題上可以而且應當發(fā)揮核心作用。然而，我國政府垂直管理的特征所導致的地區(qū)政府之間相互隔離、自成體系與區(qū)域協(xié)同發(fā)展理念與目標之間在客觀上又存在一定的距離甚至矛盾。打破省市之間的壁壘，在系統(tǒng)高層形成和諧有序、互利共贏的協(xié)同合作機制，既是推動京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略落實的基本前提，也是重要內容。

政府協(xié)同的意義

“協(xié)同”有協(xié)調、同步之意，它指的是兩個以上主體之間相互協(xié)調行動、共同采取措施的機制或過程。由此出發(fā)，“政府協(xié)同”則可以被理解為一定區(qū)域范圍內各地方政府作為相對獨立的主體，在同一目標的作用下，實現(xiàn)職能上的對接 ，即在政府現(xiàn)有的框架基礎上建立橫向的合作機制。政府協(xié)同需要從多個側面切入作總體上的把握：首先，各地政府相對獨立的地位受到法律和制度的保障，在所轄地區(qū)政策的制定與執(zhí)行過程中它們依然是強有力的制定者和執(zhí)行者；其次，更大區(qū)域的協(xié)同發(fā)展要求各地政府之間相互聯(lián)系，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的大背景下，他們具有共同的目標，對于該區(qū)域的發(fā)展承擔共同的責任；最后，政府協(xié)同需要達成的是在認識層面、制度層面、組織層面的多層次、寬領域的協(xié)同。

政府協(xié)同是區(qū)域協(xié)同的應有之義和必要保障。區(qū)域協(xié)同，從主體上看，既是國家、市場、社會三者之間的協(xié)調互動，又是國家、市場、社會三個子系統(tǒng)內部各個構成要素之間的協(xié)調互動。在中國目前強國家的系統(tǒng)格局下，具有強大動員能力、掌控大量有效資源的政府之間的協(xié)同，勢必成為推進區(qū)域資源合理流動、有效配置并促成其他部門、其他領域實現(xiàn)協(xié)同的重要前提。京津冀協(xié)同發(fā)展進程中，政府處于關鍵位置并將繼續(xù)居于關鍵位置，在市場力量、社會力量發(fā)揮作用的同時，以行政手段在總體性社會系統(tǒng)運行過程中對之進行調控。

政府協(xié)同的障礙

如上所述，政府協(xié)同對于區(qū)域協(xié)同發(fā)展具有重要的意義，在現(xiàn)實社會運轉過程中也在進行著不斷的實踐，但要真正令其順利實施并取得預期成效，還需要有效克服至少以下兩個障礙。

行政體制隔離導致協(xié)調缺失。長期以來，京津冀三地因行政區(qū)劃隔離，呈現(xiàn)各地政府內部上下層級垂直溝通密切而各地政府之間橫向聯(lián)系缺乏的狀態(tài)，這應當說是一般行政管理體制下政府內部關系相對政府之間關系的一種普遍而客觀的狀況。除此之外，長期以來，三地之間的合作建立在項目展開的基礎上，以短期合作為主，尤其缺乏省市級層次行政框架內的長期合作。

資源流動極化加大發(fā)展差距。京津冀兩市一省發(fā)展差距較大，從產(chǎn)業(yè)結構看，北京已經(jīng)進入后工業(yè)化時期，同時該地區(qū)金融服務業(yè)、社會服務業(yè)高度發(fā)達，高端人才聚集。天津則處于工業(yè)化后期，高新技術產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快 ，社會服務業(yè)相對發(fā)達。與京津兩市相比，河北省僅處于工業(yè)化中期，三產(chǎn)中工業(yè)突出，但總體而言工業(yè)以資源消耗性行業(yè)為主——鋼、生鐵、水泥、石化等，人均GDP全國排位較后，服務業(yè)與社會事業(yè)相對落后。而在區(qū)域發(fā)展的進程中，協(xié)同的關系建立和作用發(fā)揮有賴于資源的合理配置與流動，但在京津冀區(qū)域內，優(yōu)質資源呈現(xiàn)出京津冀集聚程度遞減而劣質要素呈現(xiàn)出京津冀集聚程度遞增的態(tài)勢，形成強者愈強、弱智更弱的局面。如何規(guī)避極化效應或馬太效應，實現(xiàn)兩市一省之間資源的合理流動，特別使河北省在承接從北京疏解出的非首都功能的過程中，能夠因勢利導，對于兩市一省之間平等互利格局的形成至關重要。

政府協(xié)同的路徑

實現(xiàn)政府協(xié)同的有效路徑，最主要的是以下兩條。

建立信任關系——政府協(xié)同的認識基礎。協(xié)同關系的建立要求以穩(wěn)固的信任關系作為基礎。良好的信任關系是主體間協(xié)作的前提，在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性越大 。為夯實三地協(xié)作基礎，需要建立三地政府之間穩(wěn)固的信任關系。一方面，信任關系的建立需要就發(fā)展目標達成共識，以實現(xiàn)區(qū)域整體利益為目標，在共同目標的驅動下，構建統(tǒng)一政策話語體系，增強區(qū)域利益同構性；另一方面，信任關系的建立也有賴于合作機制與平臺的建立，合作機制與平臺的建立為協(xié)作提供了制度化保障，使信任關系得以在穩(wěn)定的相互作用與相互影響中發(fā)展。

搭建協(xié)商平臺——政府協(xié)同的制度保障。協(xié)同關系的建立還要求建立規(guī)范的協(xié)商機制與協(xié)商平臺，作為政府協(xié)同的制度保障。協(xié)商機制與協(xié)商平臺的構建是政府協(xié)同組織化、常規(guī)化的重要標識，它有利于三地政府之間暢通交流、增強互信。當然，協(xié)商機制與協(xié)商平臺的構建反過來也需要自上而下各級政府的共同參與。目前，京津冀三地已建立多項聯(lián)席機制：政協(xié)、協(xié)同辦、民政、經(jīng)信委、公安等都已建立。在此基礎上，各種合作機制與合作平臺還可以向縱深發(fā)展。

政府協(xié)同的措施

路徑標明了大的方向和總的目標，要真正實現(xiàn)政府協(xié)同，還需要采取以下一些具體措施。

明確角色定位，建立平等的協(xié)商地位。《綱要》明確了京津冀兩市一省的功能定位，其中北京依托其政治、文化、國際交流中心、科技創(chuàng)新中心的地位，重點發(fā)展“知識經(jīng)濟、服務經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟”，加快構建高精尖產(chǎn)業(yè)結構。天津作為北方最大的港口，則以發(fā)展“先進制造業(yè)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)”為主，建設全國先進制造研發(fā)基地和金融創(chuàng)新運營示范區(qū)。河北省則依托其豐富的自然資源優(yōu)勢，積極承接北京非首都功能轉移和京津科技成果轉化，重點建設“全國現(xiàn)代商貿物流重要基地、新型工業(yè)化基地和產(chǎn)業(yè)轉型升級試驗區(qū)”。《綱要》對三地各自的產(chǎn)業(yè)布局也作出了明確規(guī)劃，三地政府應根據(jù)自己的角色定位對其進行呼應。首先應當明確的是，作為區(qū)域發(fā)展的三個主體，三地協(xié)同特別是三地政府協(xié)同是解決當前本地社會問題的一個重要手段，在此過程中，兩市一省均可找到各自的新增長點、實現(xiàn)各自社會發(fā)展目標。以人口為例，過度的人口聚集是導致北京出現(xiàn)嚴重“城市病”的一個重要因素，創(chuàng)新人口的服務與管理，不失為有效疏散北京人口同時為河北甚至天津補充優(yōu)質勞動力的舉措，從而完成勞動力資源合理高效的配置。這也必然要求兩市一省政府在平等互惠的基礎上建立合理高效的協(xié)同機制，最重要的就是在區(qū)域協(xié)同的大背景之下確定兩市一省各級政府的角色和作用，建立平等的協(xié)商地位。

健全法律規(guī)章，保障有效的協(xié)商機制。首先，政府應關注新形勢下原有制度的適用性問題。京津冀一體化過程中資源流動的加速、產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的增強、公共服務對接的密切，這些變化對三地政策的銜接性提出了更高的要求，政府對此須反應及時。以稅收政策為例，為縮小稅收差距，在京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組推動下，國家稅務總局配合成立京津冀協(xié)同發(fā)展稅收工作領導小組，并于2015年6月印發(fā)《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》，改變長期以來稅源和稅收不一致的現(xiàn)狀，縮小三地財政收入差距。以稅收制度為先導，其他相應制度也應及時跟進修正，至今三地人才引進、公共服務、交通、生態(tài)等相關制度的配套仍待進一步加強。

搭建互動平臺，理順多向的協(xié)商關系。自2014年起，推進京津冀協(xié)同發(fā)展的組織架構逐漸清晰。以京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組為核心，以政府職能部門為載體，在不同領域分別建立專項小組，各類小組采取國家部委牽頭、市級政府為主體、專家參與的模式。在中央層面已形成京津冀協(xié)同發(fā)展稅收領導小組（國家稅務總局）、京津冀人才一體化發(fā)展部際協(xié)調小組（中央組織部）、京津冀交通一體化領導小組（交通運輸部）等專項小組。北京市更是設立了九個專項小組，涵蓋了京津冀協(xié)同發(fā)展的主要領域。專項小組的建立為京津冀協(xié)同發(fā)展各項事務的推進提供了組織保障，但在此基礎上，仍需建立多層次橫向乃至斜向互動平臺。

培育多元主體，造就政府的協(xié)同伙伴。京津冀地區(qū)缺乏完整的產(chǎn)業(yè)鏈條，市場化程度較低，人才與資本等活躍因素流動不足，市場在資源配置過程、社會在資源鏈接過程發(fā)揮作用的能力均較有限。因此，在政府主導協(xié)同發(fā)展的同時，應注重多元主體的培育。在經(jīng)濟領域，政府可以通過調整稅收政策、企業(yè)注冊管理制度打破區(qū)域內的行政區(qū)隔，促進資本流動，并通過加大基礎設施投資力度，引導資本流動，使企業(yè)主動進入；在社會領域，政府也可以通過支持培育區(qū)域性社會組織，增進區(qū)域間文化、公共服務交流，形成和諧有序的社會空間。這一點雖非兩市一省政府的直接協(xié)同，但卻構成決定區(qū)域協(xié)同發(fā)展未來成效的一個重要因素，是兩市一省政府應當著力關注的領域。

京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略表現(xiàn)出強烈的國家意志或政府主導的色彩，可以視為政府主導型發(fā)展模式的范例。當前，京津冀地區(qū)政府協(xié)同機制還存在某些不足。為了彌補這些不足，需要理順政府之間協(xié)同的認識基礎、組織架構與合作方式。具體而言，有以下幾種途徑：首先，通過明確角色定位建立平等的協(xié)商地位，為協(xié)同發(fā)展創(chuàng)造條件；其次，建立健全相關法規(guī)，促進政策銜接，使協(xié)同發(fā)展常規(guī)化、制度化；再次，通過搭建互動平臺，建立多層次互動機制增進各級政府間交流，促進信息流通，以良好的信任關系為協(xié)同發(fā)展保駕護航；最后，協(xié)調國家、市場與社會三者之間的關系，在政府主導的大局下，發(fā)揮市場與社會的能動作用，應對政府不能也不應干預的事務，使協(xié)同獲得內生性動力。