黨的十九大報告對保障和改善民生作出重大部署，并為基本民生保障確立了原則和方向。社會政策是保障和改善民生的重要政策工具，因此必須在十九大精神指引下深刻把握“人人盡責、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期”的內(nèi)涵，并按照“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”的要求，充分發(fā)揮其在基本民生保障中的兜底作用。

加強社會政策民生兜底作用

實踐證明，社會政策是問題導(dǎo)向的公共政策，對于保護社會弱勢群體、促進民生福祉等具有重要作用。一般而言，社會政策可分為“低、中、高”三個層次，最高層次的社會政策體現(xiàn)為國家福利政策，旨在提高國民的福祉水平；中間層次的社會政策體現(xiàn)為公共服務(wù)政策，旨在為全體國民提供大體均等的公共服務(wù)，使公共資源和公共服務(wù)普惠全體社會成員；最低層次的社會政策，則主要體現(xiàn)為面向貧困群體的社會救助政策，旨在為貧困弱勢人群提供基本社會保護，維護其基本生活權(quán)益，進而幫助其走出困境。三個層次的社會政策在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段各有側(cè)重。高、中、低三個層次的社會政策組合已經(jīng)成為改善包括低收入群體在內(nèi)的國民福祉的基礎(chǔ)性制度安排。在新的社會經(jīng)濟背景下，讓社會政策真正發(fā)揮民生兜底作用有著重要的意義。

決勝全面建成小康社會，實現(xiàn)全體人民共同富裕，需要社會政策兜底。全面建成小康社會的核心在于“全面”，這體現(xiàn)在覆蓋人群必須是全面的，即它是不分地域、不分職業(yè)的小康，是13億全體中國人民的小康。在全面建成小康社會的路上，尚有各類弱勢群體亟待救助。對于這部分社會成員，如果不給予兜底保障，他們很難靠自身努力順利邁入小康。

在經(jīng)濟新常態(tài)下，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，需要社會政策防范民生風(fēng)險。十九大報告指出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是推動我國經(jīng)濟發(fā)展全方位變革、加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的一條主線。淘汰過剩、落后、無效的產(chǎn)能，尤其是大幅減少傳統(tǒng)就業(yè)崗位，必然會使結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題變得更加突出，難免會影響一些就業(yè)困難人員、中低收入家庭。與此同時，因經(jīng)濟增速放緩，由政府承擔的教育、醫(yī)療、社保、住房等剛性公共支出將面臨一定壓力。這決定了必須堅持在發(fā)展中保障和改善民生，堅持“盡力而為、量力而行”的原則，增強底線思維，優(yōu)先把民生兜底工作放在首位，優(yōu)先將可能出現(xiàn)的民生風(fēng)險兜住扎牢，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造穩(wěn)定的社會條件。

我國人口老齡化提速、人口流動加快，民生領(lǐng)域潛在風(fēng)險隱患增多，需要社會政策兜底。據(jù)預(yù)測，到2020年，我國60歲及以上老年人口將增至2.55億人左右，占總?cè)丝诘谋戎貙⑻嵘?7.8%左右；高齡老年人將增加到2900萬人左右，獨居和空巢老年人將增加到1.18億人左右。即將到來的深度老齡化社會對老年人照料、生活保障、精神慰藉、權(quán)益維護等提出更高要求。與此同時，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中，年輕勞動力跨地區(qū)、跨區(qū)域流動成為常態(tài)，隨之形成了數(shù)以億計的“離散家庭”，傳統(tǒng)家庭互濟功能不斷弱化，大量空巢、留守老人和困境、留守兒童等群體的脆弱性不斷加劇?；馍鐣D(zhuǎn)型期這些群體面臨的生存和發(fā)展風(fēng)險，必須依靠相應(yīng)的社會政策為其筑起抵御風(fēng)險的“防火墻”。

圍繞制度建設(shè)筑牢民生兜底保障網(wǎng)

社會政策尤其是兜底性社會政策要按照黨的十九大報告提出的“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”的總體要求，切實把著力點放在民生兜底上來，聚焦特困群體，聚焦基本民生，注重政策組合政策銜接，強化完善機制，編密織牢民生兜底保障網(wǎng)。

在新形勢下，社會政策應(yīng)當著重兜好三個“底”。一是兜好“制度的底”。對于社會保險等普惠全民的社會政策兼顧不到或保障不足問題，作為低層次社會政策的社會救助、社會福利制度要把好“最后一道關(guān)口”，消除保障空白或制度漏洞。二是兜好“群體的底”。社會“鰥寡孤獨廢疾者”等弱勢群體面臨的民生問題最多、“離美好生活最遠”，且自身脫貧解困能力最弱，社會政策要重點瞄準這部分群體，精準施策。三是兜好“生活的底”。民生兜底必須重點關(guān)注基本生活，必須通過適當水平的兜底保障措施使所有難以維持基本生存的弱勢群體達到起碼的基本生活水準，而不能使其產(chǎn)生福利依賴，影響受助者就業(yè)和勞動的積極性。社會政策是民生兜底的“最后一道防線”。今后一段時間，圍繞制度建設(shè)筑牢民生兜底保障網(wǎng)，應(yīng)從以下幾個方面突破。

打破各類社會政策項目和制度的分割狀態(tài)，形成相互激活和相互融通的格局，做實做厚民生兜底的網(wǎng)底。在多層次社會保障體系內(nèi)，各項制度之間的協(xié)同互補性需要進一步加強，既要消除重復(fù)保障、福利疊加，又要擴大制度覆蓋面，使所有群體享受公平的民生保障規(guī)則、待遇和機會。同時，要增強各單項制度之間的銜接互通，注重不同制度在標準、對象、管理等方面的銜接，打破政策壁壘，掃除體制性障礙，使各項兜底保障“小網(wǎng)”并“大網(wǎng)”，形成政策合力。

積極推進兜底保障制度改革，增強制度適應(yīng)性。與新時代新形勢的需要相比，社會政策改革永遠在路上。因此，要著眼于增強兜底保障的力度和有效性，合理擴大兜底保障制度的覆蓋面，如在制度上將支出型貧困群體納入兜底保障范圍，將孤兒和困境兒童的救助保護拓展到更多有需求的“留守”、“流動”兒童群體；要制定與我國經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)、與國際相接軌、國家財力可承受的兜底保障標準，讓貧困弱勢群體充分分享改革發(fā)展成果；要優(yōu)化社會政策制度結(jié)構(gòu)，如在鞏固綜合性民生兜底制度的同時，更加注重醫(yī)療、教育、住房等專項制度建設(shè)，以更好地滿足多樣化、多層次民生兜底保障的需要。

健全工作機制，提升社會政策民生兜底保障效能。社會政策民生兜底的關(guān)鍵是建立一套科學(xué)的工作機制，確保各項制度有機銜接、資源有效整合、服務(wù)實時傳遞。一是進一步完善瞄準發(fā)現(xiàn)機制。只有準確瞄準和發(fā)現(xiàn)需救助的對象，才能真正發(fā)揮社會政策的托底功效。在政策門檻上，社會救助政策需要基于社會調(diào)查數(shù)據(jù)和居民反饋，通過家計調(diào)查、類型劃分或需求評估等手段，確定和評估救助對象。在發(fā)現(xiàn)路徑上，各級各類社會救助管理機構(gòu)應(yīng)當充分發(fā)動基層社區(qū)干部，通過購買社會組織服務(wù)等重要信息提供網(wǎng)絡(luò)，及時發(fā)現(xiàn)貧困人口或家庭。二是進一步完善動態(tài)管理機制。針對不同的兜底保障對象，采取周期不同的經(jīng)濟狀況調(diào)查、勞動就業(yè)支持等動態(tài)管理措施，形成救助對象有進有出、兜底水平有升有降的動態(tài)化管理機制。三是進一步完善兜底標準聯(lián)動調(diào)整機制。社會救助標準的調(diào)整要確保與經(jīng)濟社會發(fā)展水平、物價變動、消費支出等指標相掛鉤，同時還需要與最低工資標準、扶貧標準及養(yǎng)老保險待遇標準等相銜接。四是進一步完善服務(wù)提供機制。不斷改善和優(yōu)化服務(wù)提供過程，強化政府購買救助服務(wù)的機制，促進社會力量參與，整合利用社會資源，激發(fā)社會組織活力，提高兜底保障服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（作者單位：民政部政策研究中心）