黨的十九大報(bào)告對(duì)保障和改善民生作出重大部署，并為基本民生保障確立了原則和方向。社會(huì)政策是保障和改善民生的重要政策工具，因此必須在十九大精神指引下深刻把握“人人盡責(zé)、人人享有，堅(jiān)守底線(xiàn)、突出重點(diǎn)、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期”的內(nèi)涵，并按照“兜底線(xiàn)、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的要求，充分發(fā)揮其在基本民生保障中的兜底作用。

加強(qiáng)社會(huì)政策民生兜底作用

實(shí)踐證明，社會(huì)政策是問(wèn)題導(dǎo)向的公共政策，對(duì)于保護(hù)社會(huì)弱勢(shì)群體、促進(jìn)民生福祉等具有重要作用。一般而言，社會(huì)政策可分為“低、中、高”三個(gè)層次，最高層次的社會(huì)政策體現(xiàn)為國(guó)家福利政策，旨在提高國(guó)民的福祉水平；中間層次的社會(huì)政策體現(xiàn)為公共服務(wù)政策，旨在為全體國(guó)民提供大體均等的公共服務(wù)，使公共資源和公共服務(wù)普惠全體社會(huì)成員；最低層次的社會(huì)政策，則主要體現(xiàn)為面向貧困群體的社會(huì)救助政策，旨在為貧困弱勢(shì)人群提供基本社會(huì)保護(hù)，維護(hù)其基本生活權(quán)益，進(jìn)而幫助其走出困境。三個(gè)層次的社會(huì)政策在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段各有側(cè)重。高、中、低三個(gè)層次的社會(huì)政策組合已經(jīng)成為改善包括低收入群體在內(nèi)的國(guó)民福祉的基礎(chǔ)性制度安排。在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下，讓社會(huì)政策真正發(fā)揮民生兜底作用有著重要的意義。

決勝全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，需要社會(huì)政策兜底。全面建成小康社會(huì)的核心在于“全面”，這體現(xiàn)在覆蓋人群必須是全面的，即它是不分地域、不分職業(yè)的小康，是13億全體中國(guó)人民的小康。在全面建成小康社會(huì)的路上，尚有各類(lèi)弱勢(shì)群體亟待救助。對(duì)于這部分社會(huì)成員，如果不給予兜底保障，他們很難靠自身努力順利邁入小康。

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，需要社會(huì)政策防范民生風(fēng)險(xiǎn)。十九大報(bào)告指出，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展全方位變革、加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的一條主線(xiàn)。淘汰過(guò)剩、落后、無(wú)效的產(chǎn)能，尤其是大幅減少傳統(tǒng)就業(yè)崗位，必然會(huì)使結(jié)構(gòu)性失業(yè)問(wèn)題變得更加突出，難免會(huì)影響一些就業(yè)困難人員、中低收入家庭。與此同時(shí)，因經(jīng)濟(jì)增速放緩，由政府承擔(dān)的教育、醫(yī)療、社保、住房等剛性公共支出將面臨一定壓力。這決定了必須堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，堅(jiān)持“盡力而為、量力而行”的原則，增強(qiáng)底線(xiàn)思維，優(yōu)先把民生兜底工作放在首位，優(yōu)先將可能出現(xiàn)的民生風(fēng)險(xiǎn)兜住扎牢，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造穩(wěn)定的社會(huì)條件。

我國(guó)人口老齡化提速、人口流動(dòng)加快，民生領(lǐng)域潛在風(fēng)險(xiǎn)隱患增多，需要社會(huì)政策兜底。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)60歲及以上老年人口將增至2.55億人左右，占總?cè)丝诘谋戎貙⑻嵘?7.8%左右；高齡老年人將增加到2900萬(wàn)人左右，獨(dú)居和空巢老年人將增加到1.18億人左右。即將到來(lái)的深度老齡化社會(huì)對(duì)老年人照料、生活保障、精神慰藉、權(quán)益維護(hù)等提出更高要求。與此同時(shí)，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中，年輕勞動(dòng)力跨地區(qū)、跨區(qū)域流動(dòng)成為常態(tài)，隨之形成了數(shù)以?xún)|計(jì)的“離散家庭”，傳統(tǒng)家庭互濟(jì)功能不斷弱化，大量空巢、留守老人和困境、留守兒童等群體的脆弱性不斷加劇。化解社會(huì)轉(zhuǎn)型期這些群體面臨的生存和發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，必須依靠相應(yīng)的社會(huì)政策為其筑起抵御風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”。

圍繞制度建設(shè)筑牢民生兜底保障網(wǎng)

社會(huì)政策尤其是兜底性社會(huì)政策要按照黨的十九大報(bào)告提出的“兜底線(xiàn)、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的總體要求，切實(shí)把著力點(diǎn)放在民生兜底上來(lái)，聚焦特困群體，聚焦基本民生，注重政策組合政策銜接，強(qiáng)化完善機(jī)制，編密織牢民生兜底保障網(wǎng)。

在新形勢(shì)下，社會(huì)政策應(yīng)當(dāng)著重兜好三個(gè)“底”。一是兜好“制度的底”。對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)等普惠全民的社會(huì)政策兼顧不到或保障不足問(wèn)題，作為低層次社會(huì)政策的社會(huì)救助、社會(huì)福利制度要把好“最后一道關(guān)口”，消除保障空白或制度漏洞。二是兜好“群體的底”。社會(huì)“鰥寡孤獨(dú)廢疾者”等弱勢(shì)群體面臨的民生問(wèn)題最多、“離美好生活最遠(yuǎn)”，且自身脫貧解困能力最弱，社會(huì)政策要重點(diǎn)瞄準(zhǔn)這部分群體，精準(zhǔn)施策。三是兜好“生活的底”。民生兜底必須重點(diǎn)關(guān)注基本生活，必須通過(guò)適當(dāng)水平的兜底保障措施使所有難以維持基本生存的弱勢(shì)群體達(dá)到起碼的基本生活水準(zhǔn)，而不能使其產(chǎn)生福利依賴(lài)，影響受助者就業(yè)和勞動(dòng)的積極性。社會(huì)政策是民生兜底的“最后一道防線(xiàn)”。今后一段時(shí)間，圍繞制度建設(shè)筑牢民生兜底保障網(wǎng)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面突破。

打破各類(lèi)社會(huì)政策項(xiàng)目和制度的分割狀態(tài)，形成相互激活和相互融通的格局，做實(shí)做厚民生兜底的網(wǎng)底。在多層次社會(huì)保障體系內(nèi)，各項(xiàng)制度之間的協(xié)同互補(bǔ)性需要進(jìn)一步加強(qiáng)，既要消除重復(fù)保障、福利疊加，又要擴(kuò)大制度覆蓋面，使所有群體享受公平的民生保障規(guī)則、待遇和機(jī)會(huì)。同時(shí)，要增強(qiáng)各單項(xiàng)制度之間的銜接互通，注重不同制度在標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)象、管理等方面的銜接，打破政策壁壘，掃除體制性障礙，使各項(xiàng)兜底保障“小網(wǎng)”并“大網(wǎng)”，形成政策合力。

積極推進(jìn)兜底保障制度改革，增強(qiáng)制度適應(yīng)性。與新時(shí)代新形勢(shì)的需要相比，社會(huì)政策改革永遠(yuǎn)在路上。因此，要著眼于增強(qiáng)兜底保障的力度和有效性，合理擴(kuò)大兜底保障制度的覆蓋面，如在制度上將支出型貧困群體納入兜底保障范圍，將孤兒和困境兒童的救助保護(hù)拓展到更多有需求的“留守”、“流動(dòng)”兒童群體；要制定與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)、與國(guó)際相接軌、國(guó)家財(cái)力可承受的兜底保障標(biāo)準(zhǔn)，讓貧困弱勢(shì)群體充分分享改革發(fā)展成果；要優(yōu)化社會(huì)政策制度結(jié)構(gòu)，如在鞏固綜合性民生兜底制度的同時(shí)，更加注重醫(yī)療、教育、住房等專(zhuān)項(xiàng)制度建設(shè)，以更好地滿(mǎn)足多樣化、多層次民生兜底保障的需要。

健全工作機(jī)制，提升社會(huì)政策民生兜底保障效能。社會(huì)政策民生兜底的關(guān)鍵是建立一套科學(xué)的工作機(jī)制，確保各項(xiàng)制度有機(jī)銜接、資源有效整合、服務(wù)實(shí)時(shí)傳遞。一是進(jìn)一步完善瞄準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)機(jī)制。只有準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)和發(fā)現(xiàn)需救助的對(duì)象，才能真正發(fā)揮社會(huì)政策的托底功效。在政策門(mén)檻上，社會(huì)救助政策需要基于社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)和居民反饋，通過(guò)家計(jì)調(diào)查、類(lèi)型劃分或需求評(píng)估等手段，確定和評(píng)估救助對(duì)象。在發(fā)現(xiàn)路徑上，各級(jí)各類(lèi)社會(huì)救助管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)動(dòng)基層社區(qū)干部，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)等重要信息提供網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)貧困人口或家庭。二是進(jìn)一步完善動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。針對(duì)不同的兜底保障對(duì)象，采取周期不同的經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查、勞動(dòng)就業(yè)支持等動(dòng)態(tài)管理措施，形成救助對(duì)象有進(jìn)有出、兜底水平有升有降的動(dòng)態(tài)化管理機(jī)制。三是進(jìn)一步完善兜底標(biāo)準(zhǔn)聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制。社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整要確保與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、物價(jià)變動(dòng)、消費(fèi)支出等指標(biāo)相掛鉤，同時(shí)還需要與最低工資標(biāo)準(zhǔn)、扶貧標(biāo)準(zhǔn)及養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)等相銜接。四是進(jìn)一步完善服務(wù)提供機(jī)制。不斷改善和優(yōu)化服務(wù)提供過(guò)程，強(qiáng)化政府購(gòu)買(mǎi)救助服務(wù)的機(jī)制，促進(jìn)社會(huì)力量參與，整合利用社會(huì)資源，激發(fā)社會(huì)組織活力，提高兜底保障服務(wù)的質(zhì)量和效率。

（作者單位：民政部政策研究中心）