新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路,是經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。盡快實現(xiàn)農(nóng)民工市民化是人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵,也是我國現(xiàn)階段推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。但一些地方政府在實施相應(yīng)政策推進這一工作的過程中,行動遲緩,他們認(rèn)為賦予農(nóng)民工市民化待遇將讓地方財政背上巨大的財政包袱,并且短期看沒有實際的經(jīng)濟效益。大量關(guān)于農(nóng)民工市民化成本的測算的研究,似乎也在佐證這種觀點。不少研究認(rèn)為,當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元-14萬元之間,并以此推論中國未來10年-20年將為農(nóng)民工市民化耗費總額20萬億元-50萬億元的公共成本。我們認(rèn)為當(dāng)前實施市民化政策的成本被嚴(yán)重高估。
一是在核算農(nóng)民工市民化成本時,忽視了公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在明顯的規(guī)模效應(yīng),也就是說,對于新增人口所增加的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投入要小于現(xiàn)有的平均支出。因此,不能將個人市民化成本進行簡單加總,也不能將新增人口的人均成本等同于現(xiàn)有人口的人均公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施支出。
二是在核算農(nóng)民工市民化成本中進行了大量重復(fù)計算。農(nóng)民工市民化過程是將農(nóng)民享有的農(nóng)村基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)化為城市基本公共服務(wù),新增的成本僅為城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)的差額,而現(xiàn)有核算方法大多僅考慮了農(nóng)民工市民化后在城市公共服務(wù)體系的增加項,而忽視了其放棄農(nóng)村公共服務(wù)的減少項。如2011年中國城鄉(xiāng)初中人均財政性教育經(jīng)費分別為8181元和7439元,差額僅為742元;而城鄉(xiāng)小學(xué)人均財政性教育經(jīng)費分別為6121元和5719元,差額僅為402元。
三是核算農(nóng)民工市民化成本應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分個人成本和公共成本,不應(yīng)將個人承擔(dān)部分計算在市民化成本中。在某些成本核算中,將農(nóng)民工的所有社會保障成本均計算為了市民化成本,忽視了其中大部分是由個人承擔(dān)的事實。“五險一金”作為居民最主要的社會保障,其絕大部分是由企業(yè)和職工個人繳納,政府補貼的份額很少,如2011年養(yǎng)老保險基金收入平均每人5951元,而財政對城市居民每人每年的基本養(yǎng)老補助金額僅為772元。
此外,大多研究還將農(nóng)民工的住房成本以建設(shè)廉租房的形式計算到了市民化成本當(dāng)中,這也是存在很大問題的。大量農(nóng)民工已在城市居住生活,表明其已經(jīng)通過租賃的形式獲得了居住條件,城市并不一定需要新建大量廉租房來滿足其居住需要,如有必要僅對部分困難群體給以租房補貼即可。
考慮到以上二三這兩個問題,有研究按照流量核算當(dāng)年新增市民化支出,每年新增支出僅為6409億元,遠(yuǎn)低于基于按照總量支出方法核算的成本數(shù)額。相較于13萬億元的財政收入規(guī)模,這一市民化成本也并非難以負(fù)擔(dān)的數(shù)字。
在估算農(nóng)民工市民化成本的同時,應(yīng)當(dāng)考慮市民化帶來的經(jīng)濟收益。事實上,農(nóng)民工市民化對城市發(fā)展乃至城市稅收的貢獻都是巨大的。農(nóng)民工市民化可以有效增加城市的勞動力供給,并且緩解城市老齡化趨勢。此外,市民化還將提高整個城市的消費水平,有助于提升內(nèi)需。戶籍帶來的非市民化待遇抑制了農(nóng)民工群體的消費意愿,而市民化政策將有效釋放2.7億人口的消費潛力。
綜上來看,現(xiàn)有的大多關(guān)于市民化成本的核算均存在嚴(yán)重高估的現(xiàn)象,這不利于政府對市民化政策實施進行科學(xué)決策,反而誤導(dǎo)地方政府對推進市民化產(chǎn)生較大顧慮。而真實的市民化成本遠(yuǎn)沒有預(yù)想的那么高。
(作者為上海交通大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院特聘教授)
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農(nóng)民工市民化成本的多種測算
每新增一個城市人口需要增加市政公用設(shè)施配套費,小城市為2萬元,中等城市為3萬元,大城市為6萬元,特大城市為10萬元(不含運行和管理成本)。
——摘自原建設(shè)部調(diào)研組報告(2006)《農(nóng)民工進城對城市建設(shè)提出的新要求》
東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會成本分別約為10萬元與9萬元,內(nèi)陸地區(qū)的第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會成本分別約為6萬元與5萬元。
——摘自云南大學(xué)張國勝報告(2009)《基于社會成本考慮的農(nóng)民工市民化:一個轉(zhuǎn)軌中發(fā)展大國的視角與政策選擇》
中國當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元左右。
——摘自中國發(fā)展研究基金會(2010)《中國發(fā)展報告2010:促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》
一個農(nóng)民工如果成為市民需要增加政府的支出約為8萬元左右(2009年不變價)。
——摘自2010年國務(wù)院發(fā)展研究中心《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題報告
目前中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬元。
——摘自中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所和社科文獻出版社2013年聯(lián)合發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告》
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