新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。盡快實現(xiàn)農(nóng)民工市民化是人口城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與改革的關(guān)鍵，也是我國現(xiàn)階段推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。但一些地方政府在實施相應(yīng)政策推進這一工作的過程中，行動遲緩，他們認(rèn)為賦予農(nóng)民工市民化待遇將讓地方財政背上巨大的財政包袱，并且短期看沒有實際的經(jīng)濟效益。大量關(guān)于農(nóng)民工市民化成本的測算的研究，似乎也在佐證這種觀點。不少研究認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元-14萬元之間，并以此推論中國未來10年-20年將為農(nóng)民工市民化耗費總額20萬億元-50萬億元的公共成本。我們認(rèn)為當(dāng)前實施市民化政策的成本被嚴(yán)重高估。

一是在核算農(nóng)民工市民化成本時，忽視了公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在明顯的規(guī)模效應(yīng)，也就是說，對于新增人口所增加的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投入要小于現(xiàn)有的平均支出。因此，不能將個人市民化成本進行簡單加總，也不能將新增人口的人均成本等同于現(xiàn)有人口的人均公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施支出。

二是在核算農(nóng)民工市民化成本中進行了大量重復(fù)計算。農(nóng)民工市民化過程是將農(nóng)民享有的農(nóng)村基本公共服務(wù)轉(zhuǎn)化為城市基本公共服務(wù)，新增的成本僅為城鄉(xiāng)人均公共服務(wù)的差額，而現(xiàn)有核算方法大多僅考慮了農(nóng)民工市民化后在城市公共服務(wù)體系的增加項，而忽視了其放棄農(nóng)村公共服務(wù)的減少項。如2011年中國城鄉(xiāng)初中人均財政性教育經(jīng)費分別為8181元和7439元，差額僅為742元；而城鄉(xiāng)小學(xué)人均財政性教育經(jīng)費分別為6121元和5719元，差額僅為402元。

三是核算農(nóng)民工市民化成本應(yīng)嚴(yán)格區(qū)分個人成本和公共成本，不應(yīng)將個人承擔(dān)部分計算在市民化成本中。在某些成本核算中，將農(nóng)民工的所有社會保障成本均計算為了市民化成本，忽視了其中大部分是由個人承擔(dān)的事實。“五險一金”作為居民最主要的社會保障，其絕大部分是由企業(yè)和職工個人繳納，政府補貼的份額很少，如2011年養(yǎng)老保險基金收入平均每人5951元，而財政對城市居民每人每年的基本養(yǎng)老補助金額僅為772元。

此外，大多研究還將農(nóng)民工的住房成本以建設(shè)廉租房的形式計算到了市民化成本當(dāng)中，這也是存在很大問題的。大量農(nóng)民工已在城市居住生活，表明其已經(jīng)通過租賃的形式獲得了居住條件，城市并不一定需要新建大量廉租房來滿足其居住需要，如有必要僅對部分困難群體給以租房補貼即可。

考慮到以上二三這兩個問題，有研究按照流量核算當(dāng)年新增市民化支出，每年新增支出僅為6409億元，遠(yuǎn)低于基于按照總量支出方法核算的成本數(shù)額。相較于13萬億元的財政收入規(guī)模，這一市民化成本也并非難以負(fù)擔(dān)的數(shù)字。

在估算農(nóng)民工市民化成本的同時，應(yīng)當(dāng)考慮市民化帶來的經(jīng)濟收益。事實上，農(nóng)民工市民化對城市發(fā)展乃至城市稅收的貢獻都是巨大的。農(nóng)民工市民化可以有效增加城市的勞動力供給，并且緩解城市老齡化趨勢。此外，市民化還將提高整個城市的消費水平，有助于提升內(nèi)需。戶籍帶來的非市民化待遇抑制了農(nóng)民工群體的消費意愿，而市民化政策將有效釋放2.7億人口的消費潛力。

綜上來看，現(xiàn)有的大多關(guān)于市民化成本的核算均存在嚴(yán)重高估的現(xiàn)象，這不利于政府對市民化政策實施進行科學(xué)決策，反而誤導(dǎo)地方政府對推進市民化產(chǎn)生較大顧慮。而真實的市民化成本遠(yuǎn)沒有預(yù)想的那么高。

（作者為上海交通大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院特聘教授）

閱讀延伸

農(nóng)民工市民化成本的多種測算

每新增一個城市人口需要增加市政公用設(shè)施配套費，小城市為2萬元，中等城市為3萬元，大城市為6萬元，特大城市為10萬元（不含運行和管理成本）。

——摘自原建設(shè)部調(diào)研組報告（2006）《農(nóng)民工進城對城市建設(shè)提出的新要求》

東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會成本分別約為10萬元與9萬元，內(nèi)陸地區(qū)的第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會成本分別約為6萬元與5萬元。

——摘自云南大學(xué)張國勝報告（2009）《基于社會成本考慮的農(nóng)民工市民化:一個轉(zhuǎn)軌中發(fā)展大國的視角與政策選擇》

中國當(dāng)前農(nóng)民工市民化的平均成本在10萬元左右。

——摘自中國發(fā)展研究基金會（2010）《中國發(fā)展報告2010：促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》

一個農(nóng)民工如果成為市民需要增加政府的支出約為8萬元左右（2009年不變價）。

——摘自2010年國務(wù)院發(fā)展研究中心《農(nóng)民工市民化的成本測算》課題報告

目前中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬元。

——摘自中國社會科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所和社科文獻出版社2013年聯(lián)合發(fā)布的《中國城市發(fā)展報告》