推廣河長制折射改革善治思路

《意見》的核心意義在于，落實了屬地責(zé)任，使河湖治理從“部門制”邁向“首長制”，實現(xiàn)了厘清權(quán)責(zé)的關(guān)鍵一步。近些年來，全國不少地方水危機頻現(xiàn)，曾經(jīng)湖清水秀、魚肥米香的地方，有的隨生態(tài)破壞漸漸干涸消失，有的因嚴(yán)重污染成了“牛奶河”、“醬油河”。但在實際治理過程中，囿于環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、住建等多個部門的具體權(quán)限，往往呈現(xiàn)“九龍治水”的困境。從這個意義上說，河長制更像是一種倒逼機制，為的是牽頭抓總、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，最大程度整合各級黨委政府的執(zhí)行力，彌補早先多頭管理的不足，真正形成全社會治水的良好氛圍。

推行河長制，最終目的是要提高河湖治理效率，達致一種善治。這背后所展現(xiàn)的，是敢于探索、追求創(chuàng)新的改革思維。應(yīng)當(dāng)看到，不論是之前的“部門制”還是現(xiàn)在的“河長制”，都是為更好實現(xiàn)河湖治理而進行的有益探索。隨時代發(fā)展、情況變化，對相應(yīng)的治理體系和治理方式動態(tài)調(diào)整，實現(xiàn)與現(xiàn)實語境、百姓需求的更好契合勢所必然。黨的十八屆五中全會明確提出，實行最嚴(yán)格的環(huán)境保護制度，深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃。最嚴(yán)格體現(xiàn)在哪里？就體現(xiàn)在責(zé)任的覆蓋廣度和閉環(huán)效應(yīng)中。以此來看，黨政首長擔(dān)任“河長”，不僅是給河湖找到了“責(zé)任人”，更是當(dāng)前河湖治理體制改革的題中應(yīng)有之義。

中國改革開放早期的一個重要經(jīng)驗是摸石頭過河，關(guān)鍵是要做到實事求是，從實際出發(fā)?！兑庖姟窂娬{(diào)一河一策、一湖一策，正體現(xiàn)了這樣的思路。這些年，河長制在許多地區(qū)進行了先行探索。例如，在余杭，900余條河道實行“一河一長”，幾年間“黑魚之鄉(xiāng)”重現(xiàn)了“荷塘月色”。此后，北到松花江流域，南至滇池，河長制逐漸走向全國。這種頂層設(shè)計與基層探索的有效結(jié)合，正是我們干事創(chuàng)業(yè)、改革探索的一個縮影。從發(fā)軔于安徽小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包，到萌芽于深圳小漁村的特區(qū)開放，改革開放以來大大小小的許多改革都源自地方試點創(chuàng)新，折射出改革進程中鮮活的“中國智慧”。

當(dāng)前，我們正處于全面深化改革的施工高峰期，需要頂層設(shè)計層面的“粗描”，也需要更多河長制這樣方案落實層面的“精繪”。深水區(qū)的改革阻力與壓力會越來越大，惟有敢于探索、不斷創(chuàng)新，才能行穩(wěn)致遠。

推行“河長制”，落實是關(guān)鍵

相比部分省區(qū)市的實踐，上升到國家戰(zhàn)略的“河長制”，不僅亮點紛呈，環(huán)環(huán)緊扣，而且更加科學(xué)、權(quán)威，既表明了黨和國家重視環(huán)保、強化責(zé)任的鮮明態(tài)度，也是落實綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求，是解決我國復(fù)雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新。

正如專家所指出，“河長制”邁出從“部門制”向“首長制”關(guān)鍵一步。就像米袋子省長負(fù)責(zé)制、菜籃子市長負(fù)責(zé)制一樣，“河長制”可以說是“水缸子”首長負(fù)責(zé)制。這種倒逼機制能有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門力量，運用法律、經(jīng)濟、技術(shù)等手段保護環(huán)境，對于涉及領(lǐng)域眾多的環(huán)境問題尤其是水環(huán)境問題，提供了新的、科學(xué)的審視，有利于最大程度整合了各級黨委政府的執(zhí)行力，彌補了早先“多頭治水”的不足，真正形成全社會治水的良好氛圍。

需要指出的是，一分部署，九分落實，推行“河長制”，頂層設(shè)計有了，社會共識不缺，如何落實才是關(guān)鍵。在此，筆者提出幾點看法：

首先要打破地方利益局限，樹立全國一盤棋的思想。由于水是流動的、跨區(qū)域的，“河長制”除了實行實行一河一策、一湖一策，解決好河湖管理保護的突出問題，更需要樹立了“上下游共同治理”“標(biāo)本兼治”的態(tài)度，這樣才能為科學(xué)理性地實現(xiàn)和推進治理目標(biāo)、措施提供可能，如果沒有這樣的聯(lián)動機制，水污染問題難以得到根治。這要求各地既不能各自為政，更得破解跨區(qū)域跨部門協(xié)調(diào)難題，實現(xiàn)職能整合，建立河長聯(lián)席會議制度，共同攻堅克難。

其次要補齊法律短板，把“河長制”納入法治軌道。當(dāng)前環(huán)境治理領(lǐng)域改革，一個主攻點就是建立完善各級黨委政府和職能部門的環(huán)保職責(zé)，這也是各地在推行“河長制”實踐中著重解決的難點?，F(xiàn)實是，改革中多強調(diào)的是“應(yīng)然”，而如何實現(xiàn)“必然”，就需要從法定授權(quán)予以解決。推行“河長制”，不能不考慮賦予職能部門相應(yīng)的權(quán)力和手段。只有權(quán)責(zé)對等，治理才能有效，這是法律層面要著力解決的難題。否則“河長制”只能更多地依靠行政等手段去推行，生命力可能會大打折扣。

第三要加強考核，嚴(yán)格問責(zé)。意見明確，要強化考核問責(zé)。但根據(jù)一些地方的實踐，其在考核上并未體現(xiàn)河的整體性，仍以行政區(qū)劃的河段作為考核標(biāo)準(zhǔn)，這樣導(dǎo)致了下游河長即使付出巨大努力但考核績效仍不如付出努力較少的上游河長。而且，很多地方由環(huán)保部門主導(dǎo)考核，出現(xiàn)環(huán)保局長考核書記、市縣長的情況，難保公正性，并且也不契合國家的行政問責(zé)機制。另一方面，黨政一把手畢竟精力有限，雖當(dāng)上河長，但能拿出多少精力來規(guī)劃轄下河流、湖泊、水庫的治污，以及組織和協(xié)調(diào)治污工作等，都是繞不過的問題。因此，考核如何科學(xué)合理，體現(xiàn)公平公正，問責(zé)如何不走過場，以儆效尤，尚需可行的配套細則。

當(dāng)然，推行“河長制”，需要“落實”的遠不止以上幾點。比如引入公眾參與和第三方服務(wù)，破解社會共治難題。充分發(fā)揮媒體及社會輿論監(jiān)督作用，及時發(fā)現(xiàn)問題和不足，促進“河長制”推行的務(wù)實有效等等。總之，“河長制”全面推行，應(yīng)破除體制頑疾，改變“環(huán)保不下河，水利不上岸”的尷尬，只要各地提高認(rèn)識，放眼全局，按照《意見》落實，久久為功，那么，我們所期待的江頭江尾“同飲一江水”，將不再是夢想。