背景鏈接

近年來，我國糧食產量連年增產，但同時，我國也面臨著資源環(huán)境的多重挑戰(zhàn)，我國用全球8%的耕地生產了全球21%的糧食，但同時化肥消耗量占全球35%，糧食生產帶來的水土流失、地下水嚴重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出矛盾。

2016年6月，《探索實行耕地輪作休耕制度試點方案》公布，《方案》指出，中國將在東北冷涼區(qū)、北方農牧交錯區(qū)、地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)實行耕地輪作休耕制度試點，試點耕地總面積超過600萬畝。

綜合分析

[標準論述]

利用現(xiàn)階段國內外市場糧食供給寬裕的時機，在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農民收入、減輕財政壓力。

——習近平

[出臺背景]

近年來，我國糧食連年增產，農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，為經濟社會發(fā)展全局作出了重要貢獻。但是，我國農業(yè)發(fā)展方式較為粗放，農業(yè)資源過度開發(fā)、農業(yè)投入品過量使用、地下水超采以及農業(yè)內外源污染相互疊加等帶來的一系列問題日益凸顯，農業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)，必須加快轉變農業(yè)發(fā)展方式，推進生態(tài)修復治理，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

黨的十八屆五中全會提出，利用現(xiàn)階段國內外市場糧食供給充裕的時機，在部分地區(qū)實行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農民收入、減輕財政壓力。2016年《政府工作報告》和中央一號文件都對探索實行耕地輪作休耕制度試點提出了明確要求。加之近兩年，在湖南重金屬污染區(qū)和河北地下水漏斗區(qū)開展綜合治理試點，積累了一些農業(yè)資源環(huán)境保護的經驗。當前，國內糧食庫存增加較多，國內外市場糧價倒掛明顯，開展耕地輪作休耕制度試點，具備較好的條件，時機比較成熟。

[內涵闡釋]

所謂“輪作”，就是在同一塊田地上有順序的在季節(jié)間和年度間輪換種植不同作物或復種組合的種植方式。是用地養(yǎng)地相結合的一種生物學措施。有利于均衡利用土壤養(yǎng)分和防治病、蟲、草害；能有效地改善土壤的理化性狀，調節(jié)土壤肥力。而“休耕”，休耕是指在同一塊土地上種一年作物，第二年停一年或多年再種。其目的就在于保持土壤的活力，便于今后耕種會有更大收獲。

談到耕地輪作休耕，我國就有耕地輪作休耕制度的悠久歷史，北魏《齊民要術》中有“谷田必須歲易”、“麻欲得良田，不用故墟”、“凡谷田，綠豆、小豆底為上，麻、黍、故麻次之，蕪菁、大豆為下”等記載，可見我國古代的農耕文化中就有重視土地輪作休耕的傳統(tǒng)智慧。

[意義]

地是最寶貴的資源，也是糧食生產的命根子。我國先天不足的農業(yè)資源稟賦，超多人口的糧食供給壓力，使得耕地水資源超強度利用，資源環(huán)境已亮起“紅燈”.開展耕地輪作休耕制度試點，是主動應對生態(tài)資源壓力、轉變農業(yè)發(fā)展方式、促進可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。其意義體現(xiàn)在以下三個方面：

一是鞏固提升糧食產能的需要。我國有悠久的輪作種植傳統(tǒng)，將禾谷類作物與豆類作物、旱地作物與水田作物等輪換種植，可以調節(jié)土壤理化性狀、改良土壤生態(tài)；休耕是讓耕地休養(yǎng)生息，實現(xiàn)用地養(yǎng)地相結合，保護和提升地力，增強糧食和農業(yè)發(fā)展后勁。

二是促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。多年來，在農產品供給的壓力下，耕地地力消耗過大，地下水開采過度，化肥農藥大量使用，農業(yè)資源環(huán)境已不堪重負。通過耕地輪作休耕，減輕開發(fā)利用強度、減少化肥農藥投入，利于農業(yè)面源污染修復，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

三是提高農業(yè)質量效益競爭力的需要。當前，我國農業(yè)大而不強、多而不優(yōu)、競爭力弱的問題日益凸顯，迫切需要推進農業(yè)供給側結構性改革，促進農業(yè)轉型升級。通過耕地輪作休耕，節(jié)約高效利用資源，調整優(yōu)化種植結構，增加緊缺農產品供給，滿足多元化消費需求，全面提升農業(yè)供給體系的質量和效率。

[基本原則]

一是鞏固提升產能，保障糧食安全。堅守耕地保護紅線，提升耕地質量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。對休耕地采取保護性措施，休耕期間采取土壤改良、培肥地力、污染修復等措施，同時加強對休耕地監(jiān)管，禁止棄耕、嚴禁廢耕。

二是加強政策引導，穩(wěn)定農民收益。鼓勵農民以市場為導向，調整優(yōu)化種植結構，拓寬就業(yè)增收渠道。強化政策扶持，建立利益補償機制，對承擔輪作休耕任務農戶的原有種植作物收益和土地管護投入給予必要補助，確保試點不影響農民收入。

三是突出問題導向，分區(qū)分類施策。以資源約束緊、生態(tài)保護壓力大的地區(qū)為重點，防治結合、以防為主，因地制宜、突出重點，與地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)綜合治理和生態(tài)退耕等相關規(guī)劃銜接，統(tǒng)籌協(xié)調推進。

四是尊重農民意愿，穩(wěn)妥有序實施。我國生態(tài)類型多樣、地區(qū)差異大，耕地輪作休耕情況復雜，要充分尊重農民意愿，發(fā)揮其主觀能動性，不搞強迫命令、不搞“一刀切”.鼓勵以鄉(xiāng)、村為單元，集中連片推進，確保有成效、可持續(xù)。

[參考對策]

第一，要查明我國適于輪作休耕的污染耕地資源現(xiàn)狀。根據(jù)全國農業(yè)產區(qū)耕地環(huán)境質量狀況，深入分析重點關注區(qū)域（如重金屬污染區(qū)、有機污染區(qū)、連作障礙區(qū)）農業(yè)生態(tài)環(huán)境退化的主要矛盾，研究區(qū)域耕地資源及糧食產能發(fā)展的限制因子，明確適于輪作休耕的耕地資源數(shù)量（如面積、范圍、規(guī)模）和質量（如生產功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能），開展適于區(qū)域輪作休耕的耕地資源區(qū)劃。

第二，探索污染區(qū)域耕地實施輪作休耕的技術方案。輪作休耕是一項系統(tǒng)工程，需要分類型推進。根據(jù)重點污染關注區(qū)域導致耕地環(huán)境質量退化的主要成因，通過輪作、休耕、退耕、替代種植（如修復植物）等多種方式，嚴格管理土水肥藥的合理使用，提出有針對性的耕地輪作休耕技術方案，并開展污染耕地綜合治理示范。以農業(yè)資源承載力和環(huán)境容量為基礎，綜合分析耕地輪作休耕的綜合效益。

第三，建立推行污染耕地輪作休耕制度試點的體制機制。研究重點污染區(qū)域實施輪作休耕制度試點的相關政策，建立生態(tài)補償制度和管理機制；構建實施污染耕地輪作休耕的差別化補償標準體系；建立嚴格的生態(tài)環(huán)境保護責任制度、補貼補償制度和投入機制、行政問責制度等；建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護機制，建立有效的耕地環(huán)境監(jiān)測與修復網絡；培育生態(tài)環(huán)保的市場經濟機制，提高當?shù)厝嗣袢罕姷慕洕找妗?/p>

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