背景鏈接

近年來，我國糧食產(chǎn)量連年增產(chǎn)，但同時(shí)，我國也面臨著資源環(huán)境的多重挑戰(zhàn)，我國用全球8%的耕地生產(chǎn)了全球21%的糧食，但同時(shí)化肥消耗量占全球35%，糧食生產(chǎn)帶來的水土流失、地下水嚴(yán)重超采、土壤退化、面源污染加重已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的突出矛盾。

2016年6月，《探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)方案》公布，《方案》指出，中國將在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)、地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，試點(diǎn)耕地總面積超過600萬畝。

綜合分析

[標(biāo)準(zhǔn)論述]

利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給寬裕的時(shí)機(jī)，在部分地區(qū)實(shí)行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力。

——習(xí)近平

[出臺(tái)背景]

近年來，我國糧食連年增產(chǎn)，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局作出了重要貢獻(xiàn)。但是，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展方式較為粗放，農(nóng)業(yè)資源過度開發(fā)、農(nóng)業(yè)投入品過量使用、地下水超采以及農(nóng)業(yè)內(nèi)外源污染相互疊加等帶來的一系列問題日益凸顯，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨重大挑戰(zhàn)，必須加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，推進(jìn)生態(tài)修復(fù)治理，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

黨的十八屆五中全會(huì)提出，利用現(xiàn)階段國內(nèi)外市場糧食供給充裕的時(shí)機(jī)，在部分地區(qū)實(shí)行耕地輪作休耕，既有利于耕地休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力。2016年《政府工作報(bào)告》和中央一號(hào)文件都對(duì)探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)提出了明確要求。加之近兩年，在湖南重金屬污染區(qū)和河北地下水漏斗區(qū)開展綜合治理試點(diǎn)，積累了一些農(nóng)業(yè)資源環(huán)境保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，國內(nèi)糧食庫存增加較多，國內(nèi)外市場糧價(jià)倒掛明顯，開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，具備較好的條件，時(shí)機(jī)比較成熟。

[內(nèi)涵闡釋]

所謂“輪作”，就是在同一塊田地上有順序的在季節(jié)間和年度間輪換種植不同作物或復(fù)種組合的種植方式。是用地養(yǎng)地相結(jié)合的一種生物學(xué)措施。有利于均衡利用土壤養(yǎng)分和防治病、蟲、草害；能有效地改善土壤的理化性狀，調(diào)節(jié)土壤肥力。而“休耕”，休耕是指在同一塊土地上種一年作物，第二年停一年或多年再種。其目的就在于保持土壤的活力，便于今后耕種會(huì)有更大收獲。

談到耕地輪作休耕，我國就有耕地輪作休耕制度的悠久歷史，北魏《齊民要術(shù)》中有“谷田必須歲易”、“麻欲得良田，不用故墟”、“凡谷田，綠豆、小豆底為上，麻、黍、故麻次之，蕪菁、大豆為下”等記載，可見我國古代的農(nóng)耕文化中就有重視土地輪作休耕的傳統(tǒng)智慧。

[意義]

地是最寶貴的資源，也是糧食生產(chǎn)的命根子。我國先天不足的農(nóng)業(yè)資源稟賦，超多人口的糧食供給壓力，使得耕地水資源超強(qiáng)度利用，資源環(huán)境已亮起“紅燈”.開展耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，是主動(dòng)應(yīng)對(duì)生態(tài)資源壓力、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的重大舉措。其意義體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是鞏固提升糧食產(chǎn)能的需要。我國有悠久的輪作種植傳統(tǒng)，將禾谷類作物與豆類作物、旱地作物與水田作物等輪換種植，可以調(diào)節(jié)土壤理化性狀、改良土壤生態(tài)；休耕是讓耕地休養(yǎng)生息，實(shí)現(xiàn)用地養(yǎng)地相結(jié)合，保護(hù)和提升地力，增強(qiáng)糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁。

二是促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。多年來，在農(nóng)產(chǎn)品供給的壓力下，耕地地力消耗過大，地下水開采過度，化肥農(nóng)藥大量使用，農(nóng)業(yè)資源環(huán)境已不堪重負(fù)。通過耕地輪作休耕，減輕開發(fā)利用強(qiáng)度、減少化肥農(nóng)藥投入，利于農(nóng)業(yè)面源污染修復(fù)，緩解生態(tài)環(huán)境壓力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

三是提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益競爭力的需要。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)大而不強(qiáng)、多而不優(yōu)、競爭力弱的問題日益凸顯，迫切需要推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。通過耕地輪作休耕，節(jié)約高效利用資源，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，增加緊缺農(nóng)產(chǎn)品供給，滿足多元化消費(fèi)需求，全面提升農(nóng)業(yè)供給體系的質(zhì)量和效率。

[基本原則]

一是鞏固提升產(chǎn)能，保障糧食安全。堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，提升耕地質(zhì)量，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。對(duì)休耕地采取保護(hù)性措施，休耕期間采取土壤改良、培肥地力、污染修復(fù)等措施，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)休耕地監(jiān)管，禁止棄耕、嚴(yán)禁廢耕。

二是加強(qiáng)政策引導(dǎo)，穩(wěn)定農(nóng)民收益。鼓勵(lì)農(nóng)民以市場為導(dǎo)向，調(diào)整優(yōu)化種植結(jié)構(gòu)，拓寬就業(yè)增收渠道。強(qiáng)化政策扶持，建立利益補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)承擔(dān)輪作休耕任務(wù)農(nóng)戶的原有種植作物收益和土地管護(hù)投入給予必要補(bǔ)助，確保試點(diǎn)不影響農(nóng)民收入。

三是突出問題導(dǎo)向，分區(qū)分類施策。以資源約束緊、生態(tài)保護(hù)壓力大的地區(qū)為重點(diǎn)，防治結(jié)合、以防為主，因地制宜、突出重點(diǎn)，與地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)綜合治理和生態(tài)退耕等相關(guān)規(guī)劃銜接，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。

四是尊重農(nóng)民意愿，穩(wěn)妥有序?qū)嵤?。我國生態(tài)類型多樣、地區(qū)差異大，耕地輪作休耕情況復(fù)雜，要充分尊重農(nóng)民意愿，發(fā)揮其主觀能動(dòng)性，不搞強(qiáng)迫命令、不搞“一刀切”.鼓勵(lì)以鄉(xiāng)、村為單元，集中連片推進(jìn)，確保有成效、可持續(xù)。

[參考對(duì)策]

第一，要查明我國適于輪作休耕的污染耕地資源現(xiàn)狀。根據(jù)全國農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)耕地環(huán)境質(zhì)量狀況，深入分析重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域（如重金屬污染區(qū)、有機(jī)污染區(qū)、連作障礙區(qū)）農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境退化的主要矛盾，研究區(qū)域耕地資源及糧食產(chǎn)能發(fā)展的限制因子，明確適于輪作休耕的耕地資源數(shù)量（如面積、范圍、規(guī)模）和質(zhì)量（如生產(chǎn)功能、環(huán)境功能、生態(tài)功能），開展適于區(qū)域輪作休耕的耕地資源區(qū)劃。

第二，探索污染區(qū)域耕地實(shí)施輪作休耕的技術(shù)方案。輪作休耕是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要分類型推進(jìn)。根據(jù)重點(diǎn)污染關(guān)注區(qū)域?qū)е赂丨h(huán)境質(zhì)量退化的主要成因，通過輪作、休耕、退耕、替代種植（如修復(fù)植物）等多種方式，嚴(yán)格管理土水肥藥的合理使用，提出有針對(duì)性的耕地輪作休耕技術(shù)方案，并開展污染耕地綜合治理示范。以農(nóng)業(yè)資源承載力和環(huán)境容量為基礎(chǔ)，綜合分析耕地輪作休耕的綜合效益。

第三，建立推行污染耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的體制機(jī)制。研究重點(diǎn)污染區(qū)域?qū)嵤┹喿餍莞贫仍圏c(diǎn)的相關(guān)政策，建立生態(tài)補(bǔ)償制度和管理機(jī)制；構(gòu)建實(shí)施污染耕地輪作休耕的差別化補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系；建立嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度、補(bǔ)貼補(bǔ)償制度和投入機(jī)制、行政問責(zé)制度等；建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制，建立有效的耕地環(huán)境監(jiān)測(cè)與修復(fù)網(wǎng)絡(luò)；培育生態(tài)環(huán)保的市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制，提高當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷慕?jīng)濟(jì)收益。

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