許耀桐  國家行政學院教授、博導

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今天講課的題目是《全面推進依法治國與堅持黨的領導》，主要從依法治國的角度理解為什么要堅持黨的領導和怎樣堅持黨的領導的問題。

2014年，中國共產(chǎn)黨第十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。2014年12月，習近平總書記在江蘇調研時，首次提出了“四個全面”，全面依法治國也成為以習近平同志為總書記的黨中央治國理政“四個全面”戰(zhàn)略布局之一，2015年也成為全面依法治國的開局之年。依法治國并不是一個單純的法治問題，其首先是一個政治問題，核心在于全面依法治國必須堅持黨的領導，要把黨的領導貫徹于依法治國的全過程。那么，一些問題就相應產(chǎn)生了，這就是為什么全面依法治國要堅持黨的領導？怎樣認識黨的領導和依法治國的關系？怎樣在全面依法治國中堅持黨的領導？圍繞這些重大問題，我們可以作以下三個方面的探討，并進一步解讀這些問題。

這三個方面包括：第一，依法治國和黨的領導相統(tǒng)一的內(nèi)在機理；第二，正確認識黨的領導和依法治國的一些基本關系；第三，在全面依法治國當中如何堅持黨的領導。

一、依法治國和黨的領導相統(tǒng)一的內(nèi)在機理

（一）法的制定可以有不同的主體

我們應該認識到法的制定可以有不同的主體。當今世界比較成熟的法系有兩個，一是大陸法系，二是海洋法系。大陸法系源于法德等歐洲大陸國家，以正式的法的淵源作為法律制定的依據(jù)，也就是要講成文法。海洋法系又稱為普通法系或英美法系，源于英國而盛于美國。海洋法系制定法是根據(jù)成文法或者判例，就是平常審判的案例、判例等都可以成為法的依據(jù)。

可以看到，以上兩大法系都沒有黨參與、主導或領導法律制定的情況。所以這個問題的提出就等于在追問，黨領導依法治國有什么根據(jù)嗎？對于這個問題我們應該這樣看：在幾千年人類文明史中，法律的形成和制定并不總是固定于某一個主體，而是有著多個主體?？梢哉f曾經(jīng)有過五個主體。

一是古代形成習慣法的主體是氏族成員。人類最早的法叫做習慣法，它是由古老氏族的習慣傳統(tǒng)和當時社會通行的各種慣例所構成。

我們從公元前18世紀古巴比倫王國第六代國王漢謨拉比統(tǒng)治時期形成的《漢謨拉比法典》中可知，《漢謨拉比法典》保存了原始公社制時代古巴比倫人對若干原始社會習慣的認可、尊崇，并加以適當改造，使其保留在法典中。

二是古希臘城邦由公民大會制定法律。公民大會是雅典城邦的最高權力機關。一切成年的雅典公民、包括最窮的貧民都有參加公民大會的權利。公民大會負責立法、決定戰(zhàn)爭等最高政務，并選舉國家的最高官吏。無論是梭倫設立的“四百人議事會”，還是克利斯提尼設立的“五百人議事會”，都要負責為公民大會審核并提供議題、法案，處理日常政務。這是雅典城邦如何來立法的，就是要由公民大會來決定。

三是古羅馬的立法和批準是人民大會和元老院。古羅馬實行了400多年的共和制，這是一套系統(tǒng)的、獨創(chuàng)性的國家制度。共和國的執(zhí)政官有兩個，享有最高行政權。兩位執(zhí)政官的權力地位相等，每個人對另一個人的行動具有否決權。執(zhí)政官由人民大會選舉產(chǎn)生，這個人民大會也稱為百人團或部落大會。這是一個權力中心。

在羅馬共和國時期，還設有元老院，這是第二個權力中心。這個權力中心主要掌握軍事、外交和財政大權，并且有權批準法律。

羅馬共和國還有第三個權力中心，就是人民大會。人民大會是擁有立法權的立法機構。

從這里我們可以看到，所謂共和制，就是指有多個權力中心，其中在羅馬，它的人民大會是負責立法的，元老院是批準法律的。

四是奴隸社會和封建社會的統(tǒng)治者為立法者。隨著階級的產(chǎn)生、國家的出現(xiàn)、人類社會由原始社會進入奴隸社會和封建社會后，在奴隸社會和封建社會時期，它的法律就是由統(tǒng)治者來制定的。比如，在《左傳·昭公六年》中有這樣的記載：夏有亂政,而作禹刑；商有亂政,而作湯刑；周有亂政,而作九刑。這些可以說是夏商周三代適應奴隸制統(tǒng)治需要而制定法律的反映。禹刑、湯刑，是夏、商兩個奴隸制王朝法律的泛稱。九刑，一說是周代的刑書有九篇，另一說是周代的九種刑名。但不管怎樣，這些法律都是由帝王和他們的御用官吏制定的。

五是資本主義時代開創(chuàng)了議會立法制度。近代以來，西方國家通過發(fā)動資產(chǎn)階級革命，推翻了封建統(tǒng)治和封建制度，形成了立法、行政、司法“三權分立”的國家制度。其立法權屬于議會，行政權屬于政府，司法權屬于法院。雖然在西方不同的國家中，議會的地位可能不盡相同，但總的看來，西方各國的議會一般都擁有立法權、財政權、監(jiān)督權和其他一些重要職權。特別是立法權，必然與議會聯(lián)系在一起，即授予議會這樣的立法機關，議會擁有進行法律的制定、修改、通過和廢止等程序來掌握立法權。

以上我們就說明，從氏族成員、公民代表，到國家統(tǒng)治者、資產(chǎn)階級議會，都在歷史上充當著法律的制定主體。從這樣的歷史過程可以看到，隨著國家、社會和不同時代的變遷，法的制定主體從來不是固定的，而是在順應時代發(fā)展的需要。這就告訴我們，只要具備了立法要求，任何一個社會主體都可以成為法律的制定主體。因為我們的國家發(fā)展和時代發(fā)展的需要，中國共產(chǎn)黨當然也可以成為法的制定的一個主導力量。這是我們要講的第一個根據(jù)。