“京津冀協(xié)同發(fā)展作為重大國家戰(zhàn)略,涉及到經(jīng)濟、社會、文化等多方面的建設(shè),其中重要的一環(huán)是法治的引領(lǐng)與保障。”全國人大代表、河北省科學(xué)院院長葛會波在人大會議期間提出建議認為,京津冀協(xié)同發(fā)展的法治建設(shè)是具有迫切現(xiàn)實意義的重要課題。

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》確定了三省市協(xié)同發(fā)展的核心任務(wù),提出了協(xié)同發(fā)展的近期、中期、長期目標。

“近年來,河北省相關(guān)部門積極探索,協(xié)同京津兩市和中央國家有關(guān)部委建立了多個協(xié)作創(chuàng)新機制和協(xié)同發(fā)展協(xié)議。”葛會波說,但三地的法規(guī)、規(guī)章還存在一些不協(xié)調(diào)甚至矛盾的地方,影響到三地的協(xié)同發(fā)展。在京津冀協(xié)同發(fā)展進程不斷提速的過程中,三地需要清理、調(diào)整一些此前只針對本地情況,不利于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的地方性法規(guī)、規(guī)章。就河北省來講,在立法質(zhì)量方面與京津相比有著不小的差距,《河北省水污染防治條例》《河北省地方鐵路條例》《河北省個體工商戶條例》《河北省經(jīng)濟信息市場管理條例》等地方性法規(guī)與京津有關(guān)地方性法規(guī)之間就存在諸多不協(xié)調(diào)之處,亟須修改完善。

區(qū)域協(xié)同發(fā)展必然要求

京津冀地緣相接、人緣相親,地域一體、文化一脈,歷史淵源深厚、交往半徑相宜。

“加強京津冀立法工作協(xié)作,是整合區(qū)域立法資源優(yōu)勢,增強地方立法總體實效,推動區(qū)域協(xié)同發(fā)展的迫切要求。”葛會波強調(diào),京津冀協(xié)同發(fā)展的國家戰(zhàn)略本身是一個長久的過程,既非暫時,也不可能一蹴而就,其實施和實現(xiàn)需要長久平穩(wěn)的狀態(tài)。作為國家戰(zhàn)略,其共性要求就是長久、穩(wěn)定和權(quán)威,這與法律法規(guī)的穩(wěn)定性、權(quán)威性品格一脈相承。所以,通過法律法規(guī)的形式加以確認、調(diào)整和規(guī)范,可以有效保障國家戰(zhàn)略整體的良性運行和健康發(fā)展,保障并促進國家戰(zhàn)略的順利推進和實現(xiàn)。

葛會波指出,我國是單一制國家,維護國家法制的統(tǒng)一是憲法要求。只有統(tǒng)一的法律制度,才能保證法律平等地適用于公民,才能保證統(tǒng)一大市場的建立?？v觀京津冀地區(qū)多年來的立法實踐,由于行政區(qū)劃的分割,狹隘地方利益的驅(qū)動以及缺乏立法協(xié)調(diào),一些地方立法存在片面強調(diào)地方利益和地方保護主義的問題。立法協(xié)作對于提高京津冀地方立法質(zhì)量和維護國家法制統(tǒng)一,具有十分重要的意義。

科學(xué)確定協(xié)作立法項目

“京津冀人大要按照優(yōu)勢互補、互利共贏、區(qū)域一體的原則,科學(xué)確定協(xié)同立法項目。”葛會波建議,近期內(nèi),要將交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移、大氣污染治理、食品安全等方面作為重點,力爭取得實質(zhì)性進展,不斷積累協(xié)作經(jīng)驗,提高協(xié)作成效。由三地人大牽頭,建立跨區(qū)域的立法研究和立法協(xié)調(diào)機制,圍繞京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域進行立法方面的梳理、起草,對已有的地方性法規(guī)、政府規(guī)章進行清理,對不符合協(xié)同治理要求的依法廢止或修改。

葛會波認為,環(huán)境保護應(yīng)當成為京津冀立法協(xié)作的重點之一。京津冀環(huán)境保護協(xié)作立法應(yīng)堅持以下原則:一是一體化保護原則。注重統(tǒng)籌海洋保護與陸地保護的協(xié)同發(fā)展,統(tǒng)籌資源節(jié)約與環(huán)境保護的一體化,統(tǒng)籌防治污染與修復(fù)生態(tài)的一體化,統(tǒng)籌小生態(tài)與大環(huán)境的一體化,以一體化為中心,在此基礎(chǔ)上開展相關(guān)制度構(gòu)建。二是區(qū)分環(huán)境功能區(qū)原則。要區(qū)分生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)與工業(yè)區(qū),針對不同的生態(tài)功能區(qū)實行不同的準入條件。例如,風(fēng)景名勝區(qū)的準入條件與一般工業(yè)區(qū)的準入條件不同,河北的準入條件與北京的準入條件也不相同。三是共同但有區(qū)別責任的原則。京津冀協(xié)同發(fā)展的環(huán)境保護責任,應(yīng)針對不同的區(qū)域和行業(yè)實行共同但有區(qū)別的責任原則,例如,發(fā)電、水泥、冶金等污染物排放較大的行業(yè)應(yīng)承擔更大的減排責任。

建立共同起草法案機制

“應(yīng)建立京津冀共同起草法案機制。”葛會波認為,共同起草法案機制包括兩種方式:一是由三省市的相關(guān)立法機關(guān)聯(lián)合起草地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章,經(jīng)過協(xié)調(diào)論證后,將成熟的草案分別提交各自的立法機關(guān)表決通過。二是由一個省級立法機關(guān)牽頭起草,其他省市予以配合。

葛會波還建議建立立法成果共享機制,對于一些共性立法項目,一個地方制定出臺以后,其他地方可以拿來稍加修改加以適用,不必再去研討論證,當然也不要照搬照抄。這樣既可以實現(xiàn)立法資源共享,節(jié)約成本,更重要的是通過合作協(xié)調(diào),減少地方立法中的矛盾沖突,促進區(qū)域法制平等。

構(gòu)建區(qū)際溝通協(xié)調(diào)機制

葛會波認為,完善的立法溝通協(xié)調(diào)機制主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

——搭建相關(guān)各部門的溝通平臺,并引入專家咨詢和民眾參與機制,在充分匯集各地方、各部門和各社會主體的利益訴求和表達意愿后,向三地政府協(xié)調(diào)機構(gòu)提出立法建議案；

——完善地方政府的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制,由地方政府組成協(xié)商和協(xié)調(diào)機構(gòu),負責相關(guān)區(qū)域政府規(guī)章和文件的協(xié)調(diào),確立統(tǒng)一標準、原則和規(guī)則后,分別由各地政府各自制定和頒行,或依照相關(guān)程序提交本級人大進行立法審議；

——建立地方立法機關(guān)的立法會商機制,由三地地方立法機關(guān)組成相關(guān)的立法會商機構(gòu),協(xié)調(diào)確定三地在協(xié)同發(fā)展中的立法規(guī)劃和計劃,并對相關(guān)區(qū)域地方性法規(guī)提出建議,確立統(tǒng)一標準、原則和規(guī)則后,分別由各地方立法機關(guān)各自制定和頒行；

——建立立法研討機制。可以結(jié)合每屆立法規(guī)劃的制定、實施以及國家重大立法活動中的問題等進行專題性研討。共商區(qū)域內(nèi)立法的共性問題,探討立法銜接、立法前瞻性、科學(xué)立項、提高地方立法質(zhì)量等問題。

“要在跟蹤評價的基礎(chǔ)上,建立法規(guī)定期清理制度。”葛會波認為,為了保障區(qū)域協(xié)同發(fā)展,實現(xiàn)立法協(xié)調(diào)和統(tǒng)一,京津冀三地要經(jīng)常對各自的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章進行審查和清理,對于那些違反上位法的要堅決予以廢止,對于那些不符合市場規(guī)律或有損市場統(tǒng)一的,還有與京津冀協(xié)同發(fā)展主旨不相適應(yīng)的,也應(yīng)當進行修改甚至廢止。

葛會波建議選擇一些適合的法規(guī)或規(guī)章,采取政府購買公共服務(wù)的方式,由京津冀三地的專家、學(xué)者對立法項目進行聯(lián)合調(diào)研,起草有關(guān)立法的學(xué)者版本草案,再提請三省市各自的人大或政府進行審議。這種模式有助于統(tǒng)籌三地的不同情況和需求,也對解決地方保護主義的問題有所裨益。