近年來(lái)，基層干部違紀(jì)違法案件頻發(fā)，有的案件觸目驚心，“小官巨腐”儼然成了固定詞匯。寶山區(qū)作為上海市較早實(shí)行城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的區(qū)域，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，隨著大片土地開(kāi)發(fā)、大批工程上馬、大量資金流轉(zhuǎn)，利益誘惑增多、利益沖突加劇，基層干部違紀(jì)違法案件時(shí)有發(fā)生，直接損害了人民群眾的利益，嚴(yán)重影響了農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。近期，寶山區(qū)紀(jì)委對(duì)近年來(lái)查處的基層干部違紀(jì)違法案件進(jìn)行分析，深挖“病根”，尋求“良方”。

　案件多發(fā)領(lǐng)域

征地拆遷領(lǐng)域。征地拆遷被視作生產(chǎn)生活資料和財(cái)產(chǎn)利益的重要分配和調(diào)整，是當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中矛盾最集中的領(lǐng)域之一。近年來(lái)，寶山區(qū)查處的鎮(zhèn)村重大案件，幾乎都涉及征地拆遷領(lǐng)域。一方面，征地拆遷前后有土地征用拆遷公示、評(píng)估登記、簽約補(bǔ)償、補(bǔ)償款發(fā)放、房屋拆除等多個(gè)環(huán)節(jié)。各個(gè)環(huán)節(jié)制度的“咬合力”不強(qiáng)，防腐籬笆扎得不緊，容易被鉆空子。另一方面，由于涉及群眾多、情況復(fù)雜，政策本身很難面面俱到，造成操作過(guò)程中自由裁量尺度較大，讓弄虛作假和暗箱操作有了空間。特別是在企業(yè)動(dòng)遷中，有些負(fù)責(zé)拆遷工作的干部與企業(yè)主勾結(jié)，通過(guò)簽訂長(zhǎng)期租賃合同、批建違法建筑、違規(guī)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、栽種名貴樹(shù)木等謀取巨額補(bǔ)償安置款。如某鎮(zhèn)一村黨支部書記趙某利用手中的權(quán)力，不僅不顧土地使用性質(zhì)，擅自批準(zhǔn)私營(yíng)企業(yè)主建造廠房，更在之后的區(qū)塊改造中為企業(yè)主謀取補(bǔ)償款200萬(wàn)元，趙某個(gè)人從中獲利95萬(wàn)元。

工程建設(shè)領(lǐng)域。城鎮(zhèn)化帶來(lái)了大投資、大開(kāi)發(fā)和大建設(shè)，工程建設(shè)領(lǐng)域也成了腐敗的重災(zāi)區(qū)。各類工程承包商為攫取高額利潤(rùn)，采用各種手段拉攏、腐蝕黨員干部。如某鎮(zhèn)副調(diào)研員曹某在其負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃、報(bào)建等工作期間，不僅收受禮品、禮金、賄賂，還多次由承包商買單讓他與妻子赴國(guó)外旅游?；鶎訂挝灰恍┕こ痰某邪l(fā)包缺少約束機(jī)制，往往一人說(shuō)了算，如某鎮(zhèn)下屬的一家集體性質(zhì)的建筑有限公司經(jīng)理，利用負(fù)責(zé)建筑工程對(duì)外發(fā)包的職務(wù)便利，先后收受工程承包方10余人賄賂。此外，在農(nóng)村路網(wǎng)改造、衛(wèi)生文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、村莊環(huán)境整治等項(xiàng)目中，也存在招投標(biāo)不規(guī)范、主要負(fù)責(zé)人直接操控謀取私利等問(wèn)題。

“三資”管理領(lǐng)域。隨著村級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，農(nóng)村集體“三資”已成為農(nóng)民群眾關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)，“三資”管理領(lǐng)域也成了滋生違紀(jì)違法問(wèn)題的土壤。近兩年來(lái)，寶山區(qū)共查處鎮(zhèn)街下屬部門及村級(jí)集體組織與資金資產(chǎn)管理有關(guān)的腐敗案件23件。民主決策和民主管理作用發(fā)揮有限，權(quán)力過(guò)于集中在少數(shù)干部手中是主要原因。如在集體資產(chǎn)租賃出售、工程項(xiàng)目發(fā)包、固定資產(chǎn)購(gòu)置和大額資金使用等重大事項(xiàng)上，僅憑個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)簽字就決定了整個(gè)事項(xiàng)。從案發(fā)人員來(lái)看，一把手占了較高的比例。還有，村級(jí)財(cái)務(wù)管理中依然發(fā)現(xiàn)有不按財(cái)務(wù)程序辦事、手續(xù)和賬目混亂、公款私挪等現(xiàn)象。如某村一出納違反相關(guān)財(cái)務(wù)管理制度，擅自開(kāi)通網(wǎng)銀賬戶，導(dǎo)致數(shù)百萬(wàn)元集體資金被電信詐騙。盡管案發(fā)后出納、村黨支部書記、鎮(zhèn)農(nóng)村會(huì)計(jì)服務(wù)中心負(fù)責(zé)人、鎮(zhèn)經(jīng)管站負(fù)責(zé)人和分管鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)均被追究、問(wèn)責(zé)，但造成的損失已無(wú)可挽回。此外，中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)之前，村級(jí)組織接待、會(huì)務(wù)、考察等方面的支出也常年較高。

發(fā)案原因

干部素質(zhì)跟不上?；鶎庸芾砣藛T在城鎮(zhèn)化過(guò)程中扮演著非常重要的角色，但是面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型變革中出現(xiàn)的新事物和復(fù)雜關(guān)系，不僅其知識(shí)和能力儲(chǔ)備不能在短時(shí)間內(nèi)跟上形勢(shì)，而且其他方面的不足也與發(fā)展不適應(yīng)：有些村干部還存在著官本位的思想，權(quán)力觀、利益觀錯(cuò)位，認(rèn)為“我是村干部，用點(diǎn)權(quán)力為自己做點(diǎn)事，只要不觸犯法律沒(méi)什么不妥”；法制觀念比較淡薄，認(rèn)為“挪用公家的錢，只要還上就行，不算違法行為”，“收點(diǎn)小錢財(cái)很正常，這是農(nóng)村的正常人情往來(lái)”。

管理體制存缺陷。盡管目前城鎮(zhèn)化加速將農(nóng)村和城鎮(zhèn)的統(tǒng)籌發(fā)展帶入了“快車道”，農(nóng)村和城鎮(zhèn)都發(fā)生了巨大變化，但農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制機(jī)制并沒(méi)有完全跟上城鎮(zhèn)化的步伐、沒(méi)有隨著形勢(shì)變化而及時(shí)有效地調(diào)整，受傳統(tǒng)管理模式影響，家長(zhǎng)制作風(fēng)仍積習(xí)難改。有些領(lǐng)域雖作了制度完善，卻有著很深的機(jī)關(guān)事業(yè)單位管理模式影子，執(zhí)行起來(lái)“水土不服”，效果較差。民主決策、村民監(jiān)督、村務(wù)公開(kāi)等工作有時(shí)流于形式，少數(shù)人甚至一個(gè)人可直接決定整個(gè)村的生產(chǎn)物資調(diào)配、資金使用、村民收入分配等重大事項(xiàng)。此外，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)壓力下，干部中產(chǎn)生了“拆平即是水平”、“搞定就是穩(wěn)定”等急功近利思想，重結(jié)果輕過(guò)程，導(dǎo)致效率和規(guī)范的失衡。

監(jiān)督制約難到位。我國(guó)法律規(guī)定村級(jí)組織實(shí)行村民自治，法律賦予了村民較大的自治權(quán)。但在實(shí)際工作中，自治條件尚未完全成熟，村民監(jiān)督委員會(huì)沒(méi)能很好地發(fā)揮作用。上級(jí)管理依據(jù)缺乏與村級(jí)自治不能完全實(shí)現(xiàn)，極易造成監(jiān)管真空，權(quán)力濫用。另外，鎮(zhèn)級(jí)組織承擔(dān)著一個(gè)地方經(jīng)濟(jì)事業(yè)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等多項(xiàng)職能，事多人少，往往把主要精力投入“看得見(jiàn)”的工作，而疏于防患于未然的工作。從案件情況看，監(jiān)管缺位和制度執(zhí)行不力是未能阻止案件發(fā)生的兩大客觀原因。前兩年查辦的一起“小出納大貪腐”案件中，一鎮(zhèn)屬企業(yè)出納竟然說(shuō)：“制度只是貼在墻上的，監(jiān)督只是掛在嘴上的。”

防治對(duì)策

黨紀(jì)國(guó)法必須嚴(yán)格遵守。城鎮(zhèn)化建設(shè)無(wú)論追求何種發(fā)展目標(biāo)、選擇何種發(fā)展方式，都必須以黨紀(jì)國(guó)法為底線，必須按規(guī)劃、按規(guī)范、按制度、按程序?qū)嵤某擎?zhèn)化建設(shè)的實(shí)際需要出發(fā)，以黨紀(jì)法規(guī)解讀、民主管理指導(dǎo)、職務(wù)犯罪預(yù)防等為內(nèi)容，以單位一把手、村“兩委”成員、村級(jí)公司或其他集體經(jīng)濟(jì)組織的主要負(fù)責(zé)人為重點(diǎn)，加強(qiáng)教育尤其要加強(qiáng)警示教育，筑牢理想信念、廉潔自律和黨紀(jì)國(guó)法的防線。加大紀(jì)律審查力度，抓早抓小，對(duì)違紀(jì)行為“露頭就打”，不讓其“養(yǎng)大”；對(duì)發(fā)現(xiàn)的干部苗頭性問(wèn)題及時(shí)了解核實(shí)、誡勉談話,扯扯袖子，甚至大喝一聲；堅(jiān)決糾正少數(shù)基層干部侵占挪用惠民資金、擅自處理集體資產(chǎn)、侵吞集體收益等問(wèn)題，嚴(yán)肅查處在征地拆遷、工程建設(shè)、“三資”管理等領(lǐng)域獨(dú)斷專行、以權(quán)謀私、貪污賄賂的案件，切實(shí)強(qiáng)化震懾，維護(hù)黨紀(jì)國(guó)法的嚴(yán)肅性。

權(quán)力監(jiān)督必須切中要害。陽(yáng)光是最好的防腐劑，依法全面實(shí)行政務(wù)、村務(wù)公開(kāi)和公共事業(yè)辦事公開(kāi)，尤其要公開(kāi)集體資金使用與分配、村級(jí)重大建設(shè)項(xiàng)目、村干部的選聘等與村民利益直接相關(guān)的事項(xiàng)。健全和鞏固 “三重一大”事項(xiàng)民主決策機(jī)制，涉及金額較大、群眾關(guān)注的集體資產(chǎn)的承包租賃出讓、資產(chǎn)核算、項(xiàng)目招投標(biāo)、工程審計(jì)等還可探索引入市場(chǎng)機(jī)制，委托第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施。加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理，成立農(nóng)村會(huì)計(jì)服務(wù)中心，全面實(shí)施村級(jí)會(huì)計(jì)委托代理；建立“三資”監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)行為的實(shí)時(shí)查詢和監(jiān)管。定期對(duì)土地政策、民生政策落實(shí)情況，農(nóng)村社會(huì)發(fā)展和綜合改革推進(jìn)情況，財(cái)政性資金、公共資金運(yùn)作情況和相關(guān)人員履職情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，及時(shí)堵漏建制。尤其要加強(qiáng)對(duì)自由裁量權(quán)使用的監(jiān)督，如寶山區(qū)已出臺(tái)了《村級(jí)集體投資小型工程建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》，嚴(yán)格規(guī)定了招投標(biāo)、施工合同簽訂、項(xiàng)目報(bào)建、施工許可等操作程序和要求，切實(shí)壓縮自由裁量空間。

體制機(jī)制必須創(chuàng)新突破。通過(guò)建立健全村級(jí)配套的工作制度，使其有章可循，形成自我調(diào)整、自我制約、自我控制的制衡機(jī)制，盡可能減少廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。一方面基于城鎮(zhèn)化的發(fā)展形勢(shì)和區(qū)域特點(diǎn)，適時(shí)做好現(xiàn)有制度的“立、改、廢”，特別是對(duì)制度的空白點(diǎn)，要組織相關(guān)部門加強(qiáng)調(diào)研、堵漏補(bǔ)缺，如寶山區(qū)通過(guò)制定并實(shí)施《村干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定》，規(guī)定了“6個(gè)禁止”和 “32個(gè)不準(zhǔn)”，為村干部履職行為設(shè)定了“紅線”和“禁區(qū)”；對(duì)那些能推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的好經(jīng)驗(yàn)好做法，及時(shí)以制度的形式予以固化推廣，如試點(diǎn)推進(jìn)對(duì)村“兩委”正副職干部“勤廉指數(shù)”測(cè)評(píng)工作，由村民、租賃企業(yè)主對(duì)村“兩委”正副職干部的工作業(yè)績(jī)和廉潔履職等10項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行量化打分，督促其干凈做事。另一方面， 要加強(qiáng)對(duì)制度體系的合理性評(píng)估和整體規(guī)劃，不斷通過(guò)改革，簡(jiǎn)政放權(quán)，把一些上級(jí)職能部門的管理和審批權(quán)下放到屬地部門，從而打破條塊分割，達(dá)到權(quán)責(zé)統(tǒng)一，進(jìn)一步發(fā)揮屬地化管理的優(yōu)勢(shì)，提高基層政府的執(zhí)政能力；通過(guò)制度設(shè)計(jì)，合理分權(quán)，把涉及人、財(cái)、物等容易發(fā)生腐敗行為的權(quán)力分解為多人、多崗位和多部門交叉負(fù)責(zé)，形成互相制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)，防止權(quán)力過(guò)于集中。（翁旻玥）