三是目標(biāo)不同。第一次是“防御﹢貿(mào)易”；在春秋戰(zhàn)國之前，建筑城廓是“國之大事”。但是與領(lǐng)主等級關(guān)系相適應(yīng)的城市等級的存在，和周禮嚴(yán)格等級制的限制，封建領(lǐng)主對城邑規(guī)模定制大都能恪守不渝。到了春秋時代，各諸侯國為在爭霸中發(fā)展勢力， “筑城以衛(wèi)君，造廓以居人”。第二次是“貿(mào)易﹢防御”；宋代，打破了唐朝城市的政治區(qū)域與平民區(qū)域劃分的嚴(yán)格界限，將平民的工商經(jīng)營擴(kuò)大到全城的各個角落。發(fā)展城市不再是為了防御而是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。“澶淵之盟”的簽訂，也許讓宋朝明白一個道理“弱國無外交”、“發(fā)展是硬道理”。第三次，一是社會需求，二是“形象工程”的驅(qū)使，三是對GDP的崇拜。改革開放，國門一打開，突然看到自己與外國的差距簡直天壤之別，于是奮力追趕，千方百計與國際接軌。一些地方政府之所以熱衷“造城運(yùn)動”，一是錢好來，GDP和財政一下就被推高；二是政績好看，城市就是地方的形象，城建好了，形象就美了。

四是效果不同。第一波，“城”化的特點(diǎn)明顯，鞏固了諸侯政權(quán)，但同時也加劇了禮崩樂壞的悲??；第二波“市”化的特點(diǎn)明顯，到了宋代，經(jīng)濟(jì)繁榮程度可謂前所未有，有“蘇湖熟，天下足”之稱的農(nóng)業(yè)，有世界上最早的紙幣，有全球最牛的造船技術(shù)，有最繁榮的海外貿(mào)易，和南太平洋、中東、非洲、歐洲等地區(qū)50多個國家通商。公元1000年，農(nóng)民工收入，按當(dāng)時買大米的能力，轉(zhuǎn)換成今天的大米，再按今天的價格折算成現(xiàn)金，相當(dāng)于3200美元的收入，正好相當(dāng)于2008年人均GDP。汴州熱鬧繁華的程度在《清明上河圖》中刻畫得清清楚楚。“州橋夜市煎茶斗漿，相國寺內(nèi)品果博魚。金明池畔填詞吟詩，白礬樓頭宴飲聽琴”。這在很多人眼里簡直就是一個讓人羨慕嫉妒恨的“小資”生活；第三波，城鎮(zhèn)化成為追求GDP的手段，結(jié)果GDP上去了，但民生卻沒能上去；城鎮(zhèn)化成為建設(shè)“形象工程”的手段，結(jié)果形象起來了，但民心卻冷落了；城鎮(zhèn)化成為發(fā)展房地產(chǎn)的手段，結(jié)果房價起來了，但需求下去了；城鎮(zhèn)化成為大搞“造城運(yùn)動”的手段，結(jié)果新城涌現(xiàn)了，但農(nóng)村衰落了。

一應(yīng)松動行政級別的束縛。不同類型的城市，其市長雖然都稱之為市長，但其行政級別卻分三六九等，從正部到處級，級別距離其背后則是權(quán)力大小，權(quán)力大小背后是調(diào)動資源能力的大小。這種制度設(shè)計就在客觀上造成了城市之間的不平等，人為地為小城市設(shè)置了天花板，即使條件再好，想沖破這個天花板幾乎沒有任何可能，一些條件好、區(qū)位有優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)在天花板的擠壓下往往畸形生長，要么個頭不大，要么功能不全。必須盡早沖破這種行政級別枷鎖，讓城市去級別化，讓不同的城市同在一個穹頂之下，舒坦地生長，茁壯地成長。

二應(yīng)扭轉(zhuǎn)資源錯配的格局。我國幾乎所有的大學(xué)都建在縣以上城市，而美國33個州的大學(xué)多分布于城鎮(zhèn)中。中國80%的醫(yī)療資源都集中在大城市里。資源的錯配形成馬太效應(yīng)，導(dǎo)致城市病在一二線城市愈演愈烈，而中小城市和小城鎮(zhèn)，長期處于投資不足狀態(tài)，普遍存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施滯后等問題。應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗，按人口密度和集聚程度配置資源，尤其是優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文化等公共資源要讓所有的人都有均等獲得感，不論大城市還是小城鎮(zhèn)，大家機(jī)會均等，公共服務(wù)差距不大，只有這樣，人口流向也才會均等化，社會才能均衡發(fā)展。

三應(yīng)突破制約市場發(fā)育的約束。一個良好的城市應(yīng)該是一個“綠色化”的生態(tài)系統(tǒng)，如同一個森林，既有高大喬木，又有低矮灌木和綠遍山野的草地，共生共長，才能生生不息。一個拋棄小商小販的城市，必然會被時代拋棄。尤其是一個處在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的城市，要激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)，調(diào)動萬眾創(chuàng)新，必須沖破制約市場發(fā)育的枷鎖，加快政府職能轉(zhuǎn)變，探索建立符合國際慣例負(fù)面清單制度，營造一個法治、公平、寬松的市場環(huán)境。

四應(yīng)打破城鄉(xiāng)二元格局?？v觀半個多世紀(jì)以來的中國社會歷史進(jìn)程，中國三農(nóng)作出了巨大貢獻(xiàn)：戰(zhàn)爭年代，農(nóng)村包圍城市；建設(shè)年代，農(nóng)業(yè)支援工業(yè)；改革年代，農(nóng)民服務(wù)市民。尤其自1958年城鄉(xiāng)二元戶籍管理的頒行，更將這種貢獻(xiàn)制度化。自此，三農(nóng)貢獻(xiàn)便有了制度約束。更重要的是，二元制度很快演繹出二元社會，二元社會又孕育出二元文化，二元文化導(dǎo)致二元格局格式化。從此，城與鄉(xiāng)成為兩路人，作為城市的老大越來越大，作為鄉(xiāng)村的老小越來越小。這種枷鎖不破，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就難以實現(xiàn)。

五應(yīng)沖破“原住民”的枷鎖。中國目前最大的問題在于“三民”：鄉(xiāng)村的農(nóng)民、城里的市民和流動的“流民”。最需要解決的矛盾在“流民”。如何讓“流民”不流，是最緊迫的社會問題。

（作者單位：安徽省人民政府。作者系國務(wù)院參事室特約研究員）