三是目標(biāo)不同。第一次是“防御﹢貿(mào)易”;在春秋戰(zhàn)國之前,建筑城廓是“國之大事”。但是與領(lǐng)主等級關(guān)系相適應(yīng)的城市等級的存在,和周禮嚴(yán)格等級制的限制,封建領(lǐng)主對城邑規(guī)模定制大都能恪守不渝。到了春秋時(shí)代,各諸侯國為在爭霸中發(fā)展勢力, “筑城以衛(wèi)君,造廓以居人”。第二次是“貿(mào)易﹢防御”;宋代,打破了唐朝城市的政治區(qū)域與平民區(qū)域劃分的嚴(yán)格界限,將平民的工商經(jīng)營擴(kuò)大到全城的各個(gè)角落。發(fā)展城市不再是為了防御而是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。“澶淵之盟”的簽訂,也許讓宋朝明白一個(gè)道理“弱國無外交”、“發(fā)展是硬道理”。第三次,一是社會(huì)需求,二是“形象工程”的驅(qū)使,三是對GDP的崇拜。改革開放,國門一打開,突然看到自己與外國的差距簡直天壤之別,于是奮力追趕,千方百計(jì)與國際接軌。一些地方政府之所以熱衷“造城運(yùn)動(dòng)”,一是錢好來,GDP和財(cái)政一下就被推高;二是政績好看,城市就是地方的形象,城建好了,形象就美了。
四是效果不同。第一波,“城”化的特點(diǎn)明顯,鞏固了諸侯政權(quán),但同時(shí)也加劇了禮崩樂壞的悲??;第二波“市”化的特點(diǎn)明顯,到了宋代,經(jīng)濟(jì)繁榮程度可謂前所未有,有“蘇湖熟,天下足”之稱的農(nóng)業(yè),有世界上最早的紙幣,有全球最牛的造船技術(shù),有最繁榮的海外貿(mào)易,和南太平洋、中東、非洲、歐洲等地區(qū)50多個(gè)國家通商。公元1000年,農(nóng)民工收入,按當(dāng)時(shí)買大米的能力,轉(zhuǎn)換成今天的大米,再按今天的價(jià)格折算成現(xiàn)金,相當(dāng)于3200美元的收入,正好相當(dāng)于2008年人均GDP。汴州熱鬧繁華的程度在《清明上河圖》中刻畫得清清楚楚。“州橋夜市煎茶斗漿,相國寺內(nèi)品果博魚。金明池畔填詞吟詩,白礬樓頭宴飲聽琴”。這在很多人眼里簡直就是一個(gè)讓人羨慕嫉妒恨的“小資”生活;第三波,城鎮(zhèn)化成為追求GDP的手段,結(jié)果GDP上去了,但民生卻沒能上去;城鎮(zhèn)化成為建設(shè)“形象工程”的手段,結(jié)果形象起來了,但民心卻冷落了;城鎮(zhèn)化成為發(fā)展房地產(chǎn)的手段,結(jié)果房價(jià)起來了,但需求下去了;城鎮(zhèn)化成為大搞“造城運(yùn)動(dòng)”的手段,結(jié)果新城涌現(xiàn)了,但農(nóng)村衰落了。
一應(yīng)松動(dòng)行政級別的束縛。不同類型的城市,其市長雖然都稱之為市長,但其行政級別卻分三六九等,從正部到處級,級別距離其背后則是權(quán)力大小,權(quán)力大小背后是調(diào)動(dòng)資源能力的大小。這種制度設(shè)計(jì)就在客觀上造成了城市之間的不平等,人為地為小城市設(shè)置了天花板,即使條件再好,想沖破這個(gè)天花板幾乎沒有任何可能,一些條件好、區(qū)位有優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)在天花板的擠壓下往往畸形生長,要么個(gè)頭不大,要么功能不全。必須盡早沖破這種行政級別枷鎖,讓城市去級別化,讓不同的城市同在一個(gè)穹頂之下,舒坦地生長,茁壯地成長。
二應(yīng)扭轉(zhuǎn)資源錯(cuò)配的格局。我國幾乎所有的大學(xué)都建在縣以上城市,而美國33個(gè)州的大學(xué)多分布于城鎮(zhèn)中。中國80%的醫(yī)療資源都集中在大城市里。資源的錯(cuò)配形成馬太效應(yīng),導(dǎo)致城市病在一二線城市愈演愈烈,而中小城市和小城鎮(zhèn),長期處于投資不足狀態(tài),普遍存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施滯后等問題。應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn),按人口密度和集聚程度配置資源,尤其是優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文化等公共資源要讓所有的人都有均等獲得感,不論大城市還是小城鎮(zhèn),大家機(jī)會(huì)均等,公共服務(wù)差距不大,只有這樣,人口流向也才會(huì)均等化,社會(huì)才能均衡發(fā)展。
三應(yīng)突破制約市場發(fā)育的約束。一個(gè)良好的城市應(yīng)該是一個(gè)“綠色化”的生態(tài)系統(tǒng),如同一個(gè)森林,既有高大喬木,又有低矮灌木和綠遍山野的草地,共生共長,才能生生不息。一個(gè)拋棄小商小販的城市,必然會(huì)被時(shí)代拋棄。尤其是一個(gè)處在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的城市,要激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè),調(diào)動(dòng)萬眾創(chuàng)新,必須沖破制約市場發(fā)育的枷鎖,加快政府職能轉(zhuǎn)變,探索建立符合國際慣例負(fù)面清單制度,營造一個(gè)法治、公平、寬松的市場環(huán)境。
四應(yīng)打破城鄉(xiāng)二元格局。縱觀半個(gè)多世紀(jì)以來的中國社會(huì)歷史進(jìn)程,中國三農(nóng)作出了巨大貢獻(xiàn):戰(zhàn)爭年代,農(nóng)村包圍城市;建設(shè)年代,農(nóng)業(yè)支援工業(yè);改革年代,農(nóng)民服務(wù)市民。尤其自1958年城鄉(xiāng)二元戶籍管理的頒行,更將這種貢獻(xiàn)制度化。自此,三農(nóng)貢獻(xiàn)便有了制度約束。更重要的是,二元制度很快演繹出二元社會(huì),二元社會(huì)又孕育出二元文化,二元文化導(dǎo)致二元格局格式化。從此,城與鄉(xiāng)成為兩路人,作為城市的老大越來越大,作為鄉(xiāng)村的老小越來越小。這種枷鎖不破,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就難以實(shí)現(xiàn)。
五應(yīng)沖破“原住民”的枷鎖。中國目前最大的問題在于“三民”:鄉(xiāng)村的農(nóng)民、城里的市民和流動(dòng)的“流民”。最需要解決的矛盾在“流民”。如何讓“流民”不流,是最緊迫的社會(huì)問題。
(作者單位:安徽省人民政府。作者系國務(wù)院參事室特約研究員)
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