為了鼓勵老百姓通過“一事一議”來自主完成公益性事業(yè)建設與公共物品供給，2008年2月1日，國務院農村綜合改革工作小組、財政部、農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關于開展村級事業(yè)建設“一事一議”財政獎補試點工作的通知》?！锻ㄖ芬?guī)定，通過“一事一議”完成的公益性事業(yè)建設和公共物品供給，待相關部門驗收合格后，政府將補助其一半的費用。筆者在江漢平原一農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)調研時，經管站的站長介紹說，自從稅費改革之后，全鎮(zhèn)19個行政村沒有一例成功實施“一事一議”的案例。在全國范圍內，絕大多數(shù)的農村都面臨著類似的困境。這項旨在以“一事一議”籌資籌勞解決農村公共產品不足問題的制度設計為何在實踐中面臨如此尷尬的局面，確實是值得反思的事情。反思“一事一議”制度在實踐中所陷入的困境，需要厘清其實踐的社會基礎，弄清楚在當下的村莊社會之中“一事一議”究竟面臨著何種困難，其在何種環(huán)節(jié)中呈現(xiàn)了偏差。

執(zhí)行單位是“群體”還是“集體”

“一事一議”的基礎是“誰受益誰負擔”，由受益者來負擔工程建設的費用。“一事一議”的政策要求受益的群眾至少要達到一個組，而基層政府為了便于考核與管理，其傾向于在全村的范圍內進行“一事一議”，即只有全組或村人數(shù)的2/3同意時，“一事一議”的事項才能夠通過執(zhí)行。而事實上，在村組合并之后，現(xiàn)在的一個小組包含著原來的幾個自然組，一個行政村甚至是合并前的幾個行政村，這樣在一個范圍變大了的“半熟人”的小組或村莊中，由于彼此熟識程度不高，合作商談的成本也大大增加。另外，由于合并之后，商議人群的增加，利益的分布也常常存在不均，例如修一條灌溉水渠能夠保障這個自然小組成員的稻田用水，但無法保障另外一個自然小組的用水，這一議案則極有可能無法通過小組的評議。而受益的部分農戶全部同意出資修建，而其他不受益的農戶不同意，這充其量也只能是受益群體自籌資金，自發(fā)解決問題，不構成“一事一議”，也無法獲取政策性資金的支持。

這直接涉及“一事一議”執(zhí)行單位問題的探討，即“一事一議”中“誰受益誰負擔”的單位究竟應該是“群體”還是“集體”，究竟應該是實際享受建設設施的利益群體，還是由地域和行政區(qū)劃所構成的集體（小組或行政村）。筆者認為，“一事一議”的執(zhí)行單位應該是群體，即有共同利益訴求的群眾通過共同協(xié)商、評議，共同出資、出力，共同享有。這樣一方面有共同利益訴求的人容易形成合作的意愿，達成合作行為，也容易降低合作的成本。同時，“群體”的邊界也不是固定不變的，在某一件事情上可以是幾戶、十余戶，而在某些事情上則可能是全村村民，這依據(jù)“一事一議”事項所涉及的農戶范圍而定。當“一事一議”的利益群體與事項關聯(lián)度增高時，才有助于“一事一議”實踐的推進。

資金分擔單位是“人頭”還是“地塊”

“一事一議”的政策文件規(guī)定人均籌資不得超過15元的上限，國家的這種強調是以硬性的標準約束“一事一議”的收費不得使其成為農民新的負擔，這也是防止農民負擔反彈的重要舉措。這種執(zhí)行方式雖然有利于政府部門進行考核，但這種按照“人頭”出資、依照“人頭”進行考核衡量的方式在農村實踐中卻面臨著困境。

以“人頭”為核算的方式是以村莊或社區(qū)的戶籍人口為基礎進行的籌資，但當前人口廣泛流動的情況下，其操作存在很大的困難。一方面，許多農民已舉家外出打工常年不在家，這些人不僅無法參加評議，收取其費用也是件困難的事情；另一方面，有部分村民已將住處搬出村莊（社區(qū)），將房屋也出售給他人，但只要其戶口沒有遷出村莊（社區(qū)），其就屬于政策規(guī)定的“一事一議”事項的協(xié)商人群。如此，流動人口對“一事一議”的人口核算機制產生著極大的沖擊。

耕地資源的不均與農民的公平觀使農民與村干部都更傾向于以“田塊”為標準進行資金的分攤。在“增人不增地減人不減地”的政策實施多年以來，農村有的家庭3個人種著7個人的地，而有的家庭則是7個人種著3個人的地。以修水渠為例，如果以人頭來分攤建設資金，農民就覺得這樣不公平，因為修水渠是為了農田耕作服務的，既然是“誰受益誰負擔”，那么其資金的分擔就應該以“地塊”的多少為標準，修好了水利設施，田多者受益大，田少者受益小，這符合農民的公平觀，農民容易接納，村干部也容易做工作。相反，如果以人頭來平攤資金，許多老百姓不愿意繳納，村干部強行收取容易踩“集資攤派”的“紅線”。因此，對于絕大部分的村干部而言，有財力的村委會就集體出資組織解決村莊內公共物品供給和公益事業(yè)建設的問題；如若村委會沒有財力，他們則不愿意沾這種吃力不討好的事情。

公共物品供給是“政府責任”還是“農民責任”

“一事一議”是農業(yè)稅費改革中的一個配套制度設計，其實踐的宗旨和目標就是消除對農民的各種攤派，農民所需要完成的公益性事業(yè)由農民自行商議，杜絕基層政府搭便車收費，進而真正地減輕農民負擔。換言之，“一事一議”是一項解決農村基層公共物品供給機制的制度設計。所謂農村公共物品是指農村范圍內為鄉(xiāng)村社會居民所消費的帶有公共品性質的社會產品，它主要是農民共同消費使用的區(qū)域性公共設施和公共服務。具體而言，農村公共物品主要涉及四個方面的內容，即農村社會管理、與農業(yè)生產與農村經濟發(fā)展密切相關的基礎設施和公共服務、農民生活用的基礎設施、農村社會服務。與私人產品相比，它具有明顯的非競爭性和非排他性，前者主要是指其邊際生產成本和邊際擁擠成本為零，后者主要是其不能排除他人消費。正是因為公共物品具有上述特性，奧爾森在《集體行動的邏輯》之中指出公共物品供給中一個深刻的困難，即公共物品的提供由于無法將未購買任何公共或集體物品的人排除在該物品的消費之外，而無法解決“搭便車”的困境。

在農業(yè)稅費改革之前，農村主要的公共物品都是由村組集體通過動員農民進行義務工和勞務工的方式獲得資金與勞力來組織農民進行自行供給的，隨后的稅費改革，徹底地免除了農民的稅費，取消了農民所承擔的義務工和勞務工，這在減輕農民負擔的同時，也斬斷了農民自行組織供給公共物品的途徑。在這一背景下，“一事一議”便被賦予了農村基層供給公共物品的新路徑角色，但是在農村公共物品的供給中，農民與國家的責任邊界則仍然是模糊不清的，而且這種區(qū)分在不同的農民中也存在明顯的差異。例如，現(xiàn)在40—50歲的農民，在經歷了一畝田繳納200~ 300元的高稅費時期后，他們高度認可當前的各種惠農政策，這時候農民自行組織合作供給公共物品是理所當然的事情；而20—30歲一批年輕的務農人，其多有外出打工的背景，他們沒有農業(yè)高稅費時期的種地經歷，他們對農村發(fā)展評價的參照系是其打工的城市。他們認為國家免稅是理所當然的，公共物品的供給與公益性事業(yè)的建設也理當由國家出錢完成，甚至他們認為城市里的公路都是完全由國家出錢修筑的，那么農村的村村通道路也必須是由國家全部出資而不應該還要老百姓交錢。“一事一議”的“誰受益誰負擔”機制在他們看來是缺乏合法性與合理性的。這種認知的差異將直接影響“一事一議”制度在農村基層的實踐績效。

鑒于此，國家在通過“一事一議”制度實現(xiàn)農村公共物品供給時，一定要區(qū)分其功能定位，即只有那些村組社區(qū)內的公共物品（僅僅是村組社區(qū)內居民享有的公共物品）可以通過農民“一事一議”來完成，這些社區(qū)的公共物品供給是“農民的責任”，而突破這一社區(qū)邊界，關乎更大區(qū)域或產業(yè)的公共物品則是“政府的責任”，則應該由政府來進行承擔與供給。