為了鼓勵(lì)老百姓通過(guò)“一事一議”來(lái)自主完成公益性事業(yè)建設(shè)與公共物品供給，2008年2月1日，國(guó)務(wù)院農(nóng)村綜合改革工作小組、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展村級(jí)事業(yè)建設(shè)“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)工作的通知》?！锻ㄖ芬?guī)定，通過(guò)“一事一議”完成的公益性事業(yè)建設(shè)和公共物品供給，待相關(guān)部門(mén)驗(yàn)收合格后，政府將補(bǔ)助其一半的費(fèi)用。筆者在江漢平原一農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，經(jīng)管站的站長(zhǎng)介紹說(shuō)，自從稅費(fèi)改革之后，全鎮(zhèn)19個(gè)行政村沒(méi)有一例成功實(shí)施“一事一議”的案例。在全國(guó)范圍內(nèi)，絕大多數(shù)的農(nóng)村都面臨著類(lèi)似的困境。這項(xiàng)旨在以“一事一議”籌資籌勞解決農(nóng)村公共產(chǎn)品不足問(wèn)題的制度設(shè)計(jì)為何在實(shí)踐中面臨如此尷尬的局面，確實(shí)是值得反思的事情。反思“一事一議”制度在實(shí)踐中所陷入的困境，需要厘清其實(shí)踐的社會(huì)基礎(chǔ)，弄清楚在當(dāng)下的村莊社會(huì)之中“一事一議”究竟面臨著何種困難，其在何種環(huán)節(jié)中呈現(xiàn)了偏差。

執(zhí)行單位是“群體”還是“集體”

“一事一議”的基礎(chǔ)是“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)”，由受益者來(lái)負(fù)擔(dān)工程建設(shè)的費(fèi)用。“一事一議”的政策要求受益的群眾至少要達(dá)到一個(gè)組，而基層政府為了便于考核與管理，其傾向于在全村的范圍內(nèi)進(jìn)行“一事一議”，即只有全組或村人數(shù)的2/3同意時(shí)，“一事一議”的事項(xiàng)才能夠通過(guò)執(zhí)行。而事實(shí)上，在村組合并之后，現(xiàn)在的一個(gè)小組包含著原來(lái)的幾個(gè)自然組，一個(gè)行政村甚至是合并前的幾個(gè)行政村，這樣在一個(gè)范圍變大了的“半熟人”的小組或村莊中，由于彼此熟識(shí)程度不高，合作商談的成本也大大增加。另外，由于合并之后，商議人群的增加，利益的分布也常常存在不均，例如修一條灌溉水渠能夠保障這個(gè)自然小組成員的稻田用水，但無(wú)法保障另外一個(gè)自然小組的用水，這一議案則極有可能無(wú)法通過(guò)小組的評(píng)議。而受益的部分農(nóng)戶(hù)全部同意出資修建，而其他不受益的農(nóng)戶(hù)不同意，這充其量也只能是受益群體自籌資金，自發(fā)解決問(wèn)題，不構(gòu)成“一事一議”，也無(wú)法獲取政策性資金的支持。

這直接涉及“一事一議”執(zhí)行單位問(wèn)題的探討，即“一事一議”中“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的單位究竟應(yīng)該是“群體”還是“集體”，究竟應(yīng)該是實(shí)際享受建設(shè)設(shè)施的利益群體，還是由地域和行政區(qū)劃所構(gòu)成的集體（小組或行政村）。筆者認(rèn)為，“一事一議”的執(zhí)行單位應(yīng)該是群體，即有共同利益訴求的群眾通過(guò)共同協(xié)商、評(píng)議，共同出資、出力，共同享有。這樣一方面有共同利益訴求的人容易形成合作的意愿，達(dá)成合作行為，也容易降低合作的成本。同時(shí)，“群體”的邊界也不是固定不變的，在某一件事情上可以是幾戶(hù)、十余戶(hù)，而在某些事情上則可能是全村村民，這依據(jù)“一事一議”事項(xiàng)所涉及的農(nóng)戶(hù)范圍而定。當(dāng)“一事一議”的利益群體與事項(xiàng)關(guān)聯(lián)度增高時(shí)，才有助于“一事一議”實(shí)踐的推進(jìn)。

資金分擔(dān)單位是“人頭”還是“地塊”

“一事一議”的政策文件規(guī)定人均籌資不得超過(guò)15元的上限，國(guó)家的這種強(qiáng)調(diào)是以硬性的標(biāo)準(zhǔn)約束“一事一議”的收費(fèi)不得使其成為農(nóng)民新的負(fù)擔(dān)，這也是防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的重要舉措。這種執(zhí)行方式雖然有利于政府部門(mén)進(jìn)行考核，但這種按照“人頭”出資、依照“人頭”進(jìn)行考核衡量的方式在農(nóng)村實(shí)踐中卻面臨著困境。

以“人頭”為核算的方式是以村莊或社區(qū)的戶(hù)籍人口為基礎(chǔ)進(jìn)行的籌資，但當(dāng)前人口廣泛流動(dòng)的情況下，其操作存在很大的困難。一方面，許多農(nóng)民已舉家外出打工常年不在家，這些人不僅無(wú)法參加評(píng)議，收取其費(fèi)用也是件困難的事情；另一方面，有部分村民已將住處搬出村莊（社區(qū)），將房屋也出售給他人，但只要其戶(hù)口沒(méi)有遷出村莊（社區(qū)），其就屬于政策規(guī)定的“一事一議”事項(xiàng)的協(xié)商人群。如此，流動(dòng)人口對(duì)“一事一議”的人口核算機(jī)制產(chǎn)生著極大的沖擊。

耕地資源的不均與農(nóng)民的公平觀(guān)使農(nóng)民與村干部都更傾向于以“田塊”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行資金的分?jǐn)?。?ldquo;增人不增地減人不減地”的政策實(shí)施多年以來(lái)，農(nóng)村有的家庭3個(gè)人種著7個(gè)人的地，而有的家庭則是7個(gè)人種著3個(gè)人的地。以修水渠為例，如果以人頭來(lái)分?jǐn)偨ㄔO(shè)資金，農(nóng)民就覺(jué)得這樣不公平，因?yàn)樾匏菫榱宿r(nóng)田耕作服務(wù)的，既然是“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)”，那么其資金的分擔(dān)就應(yīng)該以“地塊”的多少為標(biāo)準(zhǔn)，修好了水利設(shè)施，田多者受益大，田少者受益小，這符合農(nóng)民的公平觀(guān)，農(nóng)民容易接納，村干部也容易做工作。相反，如果以人頭來(lái)平攤資金，許多老百姓不愿意繳納，村干部強(qiáng)行收取容易踩“集資攤派”的“紅線(xiàn)”。因此，對(duì)于絕大部分的村干部而言，有財(cái)力的村委會(huì)就集體出資組織解決村莊內(nèi)公共物品供給和公益事業(yè)建設(shè)的問(wèn)題；如若村委會(huì)沒(méi)有財(cái)力，他們則不愿意沾這種吃力不討好的事情。

公共物品供給是“政府責(zé)任”還是“農(nóng)民責(zé)任”

“一事一議”是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革中的一個(gè)配套制度設(shè)計(jì)，其實(shí)踐的宗旨和目標(biāo)就是消除對(duì)農(nóng)民的各種攤派，農(nóng)民所需要完成的公益性事業(yè)由農(nóng)民自行商議，杜絕基層政府搭便車(chē)收費(fèi)，進(jìn)而真正地減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。換言之，“一事一議”是一項(xiàng)解決農(nóng)村基層公共物品供給機(jī)制的制度設(shè)計(jì)。所謂農(nóng)村公共物品是指農(nóng)村范圍內(nèi)為鄉(xiāng)村社會(huì)居民所消費(fèi)的帶有公共品性質(zhì)的社會(huì)產(chǎn)品，它主要是農(nóng)民共同消費(fèi)使用的區(qū)域性公共設(shè)施和公共服務(wù)。具體而言，農(nóng)村公共物品主要涉及四個(gè)方面的內(nèi)容，即農(nóng)村社會(huì)管理、與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)、農(nóng)民生活用的基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村社會(huì)服務(wù)。與私人產(chǎn)品相比，它具有明顯的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，前者主要是指其邊際生產(chǎn)成本和邊際擁擠成本為零，后者主要是其不能排除他人消費(fèi)。正是因?yàn)楣参锲肪哂猩鲜鎏匦?，奧爾森在《集體行動(dòng)的邏輯》之中指出公共物品供給中一個(gè)深刻的困難，即公共物品的提供由于無(wú)法將未購(gòu)買(mǎi)任何公共或集體物品的人排除在該物品的消費(fèi)之外，而無(wú)法解決“搭便車(chē)”的困境。

在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之前，農(nóng)村主要的公共物品都是由村組集體通過(guò)動(dòng)員農(nóng)民進(jìn)行義務(wù)工和勞務(wù)工的方式獲得資金與勞力來(lái)組織農(nóng)民進(jìn)行自行供給的，隨后的稅費(fèi)改革，徹底地免除了農(nóng)民的稅費(fèi)，取消了農(nóng)民所承擔(dān)的義務(wù)工和勞務(wù)工，這在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也斬?cái)嗔宿r(nóng)民自行組織供給公共物品的途徑。在這一背景下，“一事一議”便被賦予了農(nóng)村基層供給公共物品的新路徑角色，但是在農(nóng)村公共物品的供給中，農(nóng)民與國(guó)家的責(zé)任邊界則仍然是模糊不清的，而且這種區(qū)分在不同的農(nóng)民中也存在明顯的差異。例如，現(xiàn)在40—50歲的農(nóng)民，在經(jīng)歷了一畝田繳納200~ 300元的高稅費(fèi)時(shí)期后，他們高度認(rèn)可當(dāng)前的各種惠農(nóng)政策，這時(shí)候農(nóng)民自行組織合作供給公共物品是理所當(dāng)然的事情；而20—30歲一批年輕的務(wù)農(nóng)人，其多有外出打工的背景，他們沒(méi)有農(nóng)業(yè)高稅費(fèi)時(shí)期的種地經(jīng)歷，他們對(duì)農(nóng)村發(fā)展評(píng)價(jià)的參照系是其打工的城市。他們認(rèn)為國(guó)家免稅是理所當(dāng)然的，公共物品的供給與公益性事業(yè)的建設(shè)也理當(dāng)由國(guó)家出錢(qián)完成，甚至他們認(rèn)為城市里的公路都是完全由國(guó)家出錢(qián)修筑的，那么農(nóng)村的村村通道路也必須是由國(guó)家全部出資而不應(yīng)該還要老百姓交錢(qián)。“一事一議”的“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)”機(jī)制在他們看來(lái)是缺乏合法性與合理性的。這種認(rèn)知的差異將直接影響“一事一議”制度在農(nóng)村基層的實(shí)踐績(jī)效。

鑒于此，國(guó)家在通過(guò)“一事一議”制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給時(shí)，一定要區(qū)分其功能定位，即只有那些村組社區(qū)內(nèi)的公共物品（僅僅是村組社區(qū)內(nèi)居民享有的公共物品）可以通過(guò)農(nóng)民“一事一議”來(lái)完成，這些社區(qū)的公共物品供給是“農(nóng)民的責(zé)任”，而突破這一社區(qū)邊界，關(guān)乎更大區(qū)域或產(chǎn)業(yè)的公共物品則是“政府的責(zé)任”，則應(yīng)該由政府來(lái)進(jìn)行承擔(dān)與供給。