黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》),這是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路上的一座里程碑?!稕Q定》全面總結(jié)了新中國(guó)成立,特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái),我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn),深入剖析了新時(shí)期新形勢(shì)下法治建設(shè)面臨的突出問(wèn)題,體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為總書(shū)記的黨中央依法治國(guó)理政的堅(jiān)定決心和信念。
電信監(jiān)管部門(mén)如何學(xué)習(xí)并深入貫徹《決定》精神,加強(qiáng)信息通信業(yè)法治建設(shè),提升監(jiān)管能力?就此,省通信管理局黨組書(shū)記、局長(zhǎng)高彩玲接受了采訪。
筆者:現(xiàn)階段信息通信業(yè)面臨新形勢(shì),在新形勢(shì)下,電信監(jiān)管有哪些方面難以適應(yīng)信息通信業(yè)的發(fā)展需要?
高彩玲:當(dāng)前,我們國(guó)家發(fā)展正步入“新常態(tài)”。國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活在發(fā)生新變化,呈現(xiàn)出新特點(diǎn)。這構(gòu)成通信行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的大背景、大邏輯。黨的十八大以來(lái),黨中央、國(guó)務(wù)院提出了全面深化改革、推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的總目標(biāo)、總要求,從這些大政方針的貫徹落實(shí),到行業(yè)體制改革的不斷深化;從通信技術(shù)發(fā)展的日新月異,到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的急劇變化,都對(duì)行業(yè)發(fā)展帶來(lái)巨大影響,行業(yè)監(jiān)管工作面臨新的形勢(shì)。然而,電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)當(dāng)前在通信監(jiān)管工作中還存在一些問(wèn)題,不能適應(yīng)信息通信業(yè)的發(fā)展需要。
首先,法律法規(guī)尚不完善,不能滿足信息通信業(yè)的發(fā)展需要。
經(jīng)歷了多年的探索與實(shí)踐,信息通信業(yè)法治建設(shè)已取得了一定的成就,立法體系初具規(guī)模。以2000年《中華人民共和國(guó)電信條例》的頒布實(shí)施為標(biāo)志,行業(yè)法治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。伴隨著通信發(fā)展市場(chǎng)化的不斷深入,《中華人民共和國(guó)電信條例》已經(jīng)暴露出許多與實(shí)際監(jiān)管不相適應(yīng)的地方??梢哉f(shuō),我國(guó)通信業(yè)管理的立法進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于行業(yè)發(fā)展速度,主要表現(xiàn)有以下幾點(diǎn):一是立法缺失。這一點(diǎn)在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管方面的體現(xiàn)更為顯著,互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理的網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全的職責(zé)和依據(jù)都尚未在法律層面予以明確,法律缺失已然成為實(shí)施有效監(jiān)管的掣肘。二是可操作性差。信息通信業(yè)立法存在內(nèi)容寬泛粗糙、條文不清晰、詳細(xì)程度與明確性較差、可操作性差。信息通信業(yè)立法框架條文較多,執(zhí)行細(xì)則較少。三是缺乏系統(tǒng)性。與此同時(shí),在目前的通信監(jiān)管法律法規(guī)體系下,各層級(jí)的法律法規(guī)沒(méi)有形成相互支持的整體,各自為政的現(xiàn)有法律法規(guī)體系使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以對(duì)通信市場(chǎng)出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題作出及時(shí)、有效、靈活的決斷,直接影響了通信監(jiān)管的效率和效果。
其次,電信監(jiān)管能力有限,不能滿足信息通信業(yè)的發(fā)展需要。
一是機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題。我國(guó)目前的電信監(jiān)管體制實(shí)行的是部省兩級(jí)監(jiān)管體制,通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)置到省級(jí)層面,地市沒(méi)有監(jiān)管機(jī)構(gòu),這樣的監(jiān)管體制已不能適應(yīng)信息通信業(yè)的發(fā)展需要。二是我國(guó)電信監(jiān)管職能并非完全集中于電信監(jiān)管機(jī)構(gòu),其他眾多相關(guān)部門(mén)亦承擔(dān)著一定的電信監(jiān)管職能。各個(gè)部門(mén)在行使電信監(jiān)管職能時(shí)的出發(fā)點(diǎn)并不能經(jīng)常取得一致,仍存在多部門(mén)分散管理、多頭執(zhí)法、信息溝通不暢、監(jiān)管效率較低的問(wèn)題。三是人員配備問(wèn)題。首先,電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量有限,省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量只有不超過(guò)20人,面對(duì)蓬勃發(fā)展的信息通信業(yè),行政資源捉襟見(jiàn)肘。其次,在人員結(jié)構(gòu)方面,法律人才稀缺,運(yùn)用法律思維和法律方式解決問(wèn)題的能力尚待提高。我國(guó)電信業(yè)監(jiān)管人員大多數(shù)來(lái)自原郵電管理部門(mén)或企業(yè),技術(shù)及行政管理背景有余而法律素養(yǎng)明顯不足。
再次,監(jiān)管缺位,責(zé)任追究力度不夠。
一是監(jiān)管手段不足。例如行政處罰權(quán),《電信條例》規(guī)定的處罰存在威懾力不足、實(shí)踐中難以實(shí)施等問(wèn)題。且重事后的處罰,輕事前的預(yù)防監(jiān)管。二是法律賦予電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管處罰權(quán),但在實(shí)際中使用還不是很充分,監(jiān)管處罰的警示震懾作用有待進(jìn)一步強(qiáng)化。三是可問(wèn)責(zé)性弱。電信業(yè)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)享有并行使較大的國(guó)家權(quán)力,容易產(chǎn)生被被監(jiān)管者捕獲或與被監(jiān)管者合謀而損害公共利益等問(wèn)題,因而需要科學(xué)可行的可問(wèn)責(zé)機(jī)制的具體要求。四是違法行為調(diào)查難。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)本身具有的虛擬性、隱蔽性和跨地域性等特征,為監(jiān)管部門(mén)對(duì)網(wǎng)絡(luò)違法經(jīng)營(yíng)等行為開(kāi)展監(jiān)管帶來(lái)了發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、取證等環(huán)節(jié)上的難點(diǎn)。
筆者:依法做好電信監(jiān)管工作,需要完善法律法規(guī),應(yīng)該從哪些方面著手做好這項(xiàng)工作?
高彩玲:黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)“依法治國(guó)”的總體目標(biāo)、任務(wù)和要求,這對(duì)行業(yè)監(jiān)管提出更高要求。一方面通信管理局作為地方通信行業(yè)政府主管機(jī)構(gòu),對(duì)新出臺(tái)、新修訂的行業(yè)法律法規(guī)、規(guī)范性文件,要及時(shí)反應(yīng),迅速納入監(jiān)管政策;另一方面,要秉承“法無(wú)授權(quán)不可為,法定職責(zé)必須為”的原則,深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合,探索推行清單管理制度,最大限度地減少行政審批,著力加強(qiáng)事中、事后管理;同時(shí),更要堅(jiān)持用法治思維和法治方式破解監(jiān)管難題,敢于執(zhí)法,善于執(zhí)法,嚴(yán)格執(zhí)法。
一是盡快健全我國(guó)信息通信業(yè)基本法律體系。目前,我國(guó)信息通信業(yè)立法中,應(yīng)盡快出臺(tái)電信法,解決信息通信業(yè)發(fā)展過(guò)程中遇到的突出問(wèn)題。第一,將電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)寫(xiě)入條文中,提升電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位,構(gòu)建面向三網(wǎng)融合的監(jiān)管機(jī)構(gòu),明確電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍、行動(dòng)宗旨、基本任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、人員組成、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、監(jiān)管程序等。第二,完善對(duì)符合條件的廣電企業(yè)應(yīng)頒發(fā)固定通信、移動(dòng)通信和互聯(lián)網(wǎng)接入等牌照;取得視聽(tīng)許可的電信和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)可以通過(guò)電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)提供電視服務(wù)。第三,將我國(guó)的電信業(yè)務(wù)準(zhǔn)入分三類:審批、登記和備案,減小許可的范圍,減小獲得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證的難度,鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入通信業(yè),發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。第四,建立便利于電信建設(shè)的法律制度,明確設(shè)立基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商的通路權(quán)。第五,建立公平、平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,解決最后一公里的接入問(wèn)題,解決電信業(yè)中特殊的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題,建立治理垃圾短信、垃圾電話的法律制度。
二是針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)及時(shí)進(jìn)行立法規(guī)范,填補(bǔ)立法空白。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深入應(yīng)用,新出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)OTT、移動(dòng)應(yīng)用商店等新業(yè)務(wù)層出不窮,但對(duì)這些新業(yè)務(wù),原有的電信業(yè)務(wù)分類目錄沒(méi)有明確的定義歸類,給業(yè)務(wù)審批和管理增加了難度。因此,要制定頒布《新業(yè)務(wù)管理辦法》和《新業(yè)務(wù)分類目錄》。由于當(dāng)前對(duì)垃圾信息定義的法律界定不清,造成在實(shí)際操作中無(wú)法可依,因此,應(yīng)盡快出臺(tái)《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》,明確垃圾信息定義范圍,加大涉及基礎(chǔ)互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)領(lǐng)域的網(wǎng)站接入服務(wù)領(lǐng)域的管理力度,調(diào)高準(zhǔn)入門(mén)檻,明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn),實(shí)行有條件的準(zhǔn)入政策,建立退出機(jī)制。
三是修改已頒布的法律法規(guī)。目前,信息通信業(yè)已頒布多部法律法規(guī),但這些立法存在協(xié)調(diào)性差、操作性不強(qiáng)等問(wèn)題,因此應(yīng)盡快修訂現(xiàn)有立法,已適應(yīng)快速發(fā)展的信息通信業(yè)。第一,進(jìn)一步細(xì)化互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范,明確互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為的判定依據(jù),完善行業(yè)監(jiān)管與執(zhí)法機(jī)制。在《規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)市場(chǎng)秩序若干規(guī)定的》(20號(hào)令)基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范,明確互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為的判定依據(jù)和執(zhí)法機(jī)制,加快建立互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)長(zhǎng)效監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制,完善互聯(lián)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)端預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、受理、處置、協(xié)調(diào)、裁決的原則、規(guī)定和工作方案,規(guī)范相關(guān)程序與制度。第二,修改《電信用戶申訴管理暫行辦法》,進(jìn)一步明確12300的法律地位,完善電信用戶申訴制度,清晰界定用戶申訴的受案范圍,明確區(qū)分用戶申訴的種類,對(duì)《電信用戶申訴管理暫行辦法》中不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的條款進(jìn)行修改。
四是結(jié)合地方實(shí)際,出臺(tái)地方立方法。由于立法資源有限,省級(jí)電監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合地方特色,積極推動(dòng)制定符合地方特色的信息通信業(yè)立法。陜西省通信管理局正在積極推動(dòng)制定符合陜西省實(shí)際狀況的地方立法。第一,制定陜西省電信基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和保護(hù)方面的立法,保障信息通信安全和電信設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)行。出臺(tái)《陜西省信息基礎(chǔ)設(shè)施條例》明確規(guī)定電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的“通路權(quán)”,明確電信基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施屬于國(guó)家的公用基礎(chǔ)設(shè)施,非因法律禁止性規(guī)定,任何單位和組織不得阻撓和干擾電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。第二,制定維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的立法。針對(duì)現(xiàn)階段電話實(shí)名制推進(jìn)工作的瓶頸問(wèn)題及立法的不完善,出臺(tái)《陜西省電話實(shí)名制管理?xiàng)l例》,對(duì)困擾電話實(shí)名制工作的阻滯因素應(yīng)從制度上進(jìn)行根本解決。目前,重點(diǎn)解決存量用戶的實(shí)名制問(wèn)題,要求未進(jìn)行實(shí)名制登記的存量用戶在辦理電信業(yè)務(wù)時(shí)必須補(bǔ)充提供有關(guān)身份證明,對(duì)此在立法上進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)沒(méi)有履行核對(duì)身份義務(wù)的電信運(yùn)營(yíng)商及代理商要切實(shí)追究責(zé)任,并明確公安、工商、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)部門(mén)的法定配合義務(wù)。
筆者:怎樣增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法治方式破解監(jiān)管難題的能力?
高彩玲:電信監(jiān)管部門(mén)一定要增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法治方式破解監(jiān)管難題的能力。
一是提高監(jiān)管隊(duì)伍的法律意識(shí)和法律素養(yǎng),做到依法行政。第一,大幅提高法律人才的比例,改善原來(lái)相對(duì)單一的技術(shù)人才主導(dǎo)的人員結(jié)構(gòu)。成立法律專家咨詢委員會(huì),為監(jiān)管機(jī)構(gòu)決策提供咨詢。第二,通過(guò)強(qiáng)化工作作風(fēng)建設(shè)、加強(qiáng)法律知識(shí)的培訓(xùn)、規(guī)范執(zhí)法行為,增強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍依法辦事的觀念和能力,推進(jìn)規(guī)范公正文明執(zhí)法,深入推進(jìn)依法行政,建立權(quán)力清單、自由裁量基準(zhǔn)制度等。第三,轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念,從事前監(jiān)管向事中事后轉(zhuǎn)變,從注重行政管理手段向注重法律手段轉(zhuǎn)變,無(wú)論監(jiān)管內(nèi)容還是監(jiān)管程序都要依法進(jìn)行。
二是做好內(nèi)部和外部的聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào),充分發(fā)揮各方合力,增強(qiáng)執(zhí)法的力度和效果。第一,多部門(mén)聯(lián)動(dòng),齊抓共管,加大執(zhí)法檢查力度,建立融合協(xié)調(diào)執(zhí)法機(jī)制。按照十八屆四中全會(huì)提出的“跨部門(mén)綜合執(zhí)法”的要求,主動(dòng)加深與相關(guān)部門(mén)的合作,共同打擊移動(dòng)惡意程序、黃色信息和非法信息、“黑卡”等嚴(yán)重侵害社會(huì)公共利益的違法違規(guī)行為。第二,整合電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部行政資源,綜合行使行政檢查權(quán)。省級(jí)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員有限,各處室單獨(dú)進(jìn)行執(zhí)法力度有限,可以綜合各處室職權(quán),實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法。
三是善用柔性監(jiān)管手段,化解社會(huì)矛盾。省級(jí)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)研究和科學(xué)運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、政策指引、誡勉談話、組織培訓(xùn)、輿論引導(dǎo)、指導(dǎo)通信業(yè)協(xié)會(huì)開(kāi)展工作等柔性監(jiān)管手段,使其成為提高監(jiān)管效力、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的重要工作手段。例如,陜西省通信管局在電信申訴調(diào)解過(guò)程中,對(duì)電信申投訴類案件反映的共性問(wèn)題,積極與有關(guān)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者溝通協(xié)調(diào),提出意見(jiàn)建議,要求其制定解決方案,做到辦理一個(gè)案件,解決一類問(wèn)題,有力地維護(hù)了消費(fèi)者的合法權(quán)益,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。
還有,加大責(zé)任追究力度也是依法監(jiān)管的重要內(nèi)容。
一是加強(qiáng)違法懲戒力度。特別是在解決關(guān)系人民群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)問(wèn)題方面嚴(yán)格執(zhí)法,維護(hù)公平公正、健康有序的市場(chǎng)環(huán)境。要充實(shí)和整合電信監(jiān)管資源,提高行政檢查的質(zhì)量,提高查處問(wèn)題的能力。
二是加強(qiáng)行政內(nèi)部監(jiān)督,克服行政監(jiān)管亂作為、不作為。第一,進(jìn)一步健全落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。進(jìn)一步細(xì)化、量化崗位責(zé)任,更加科學(xué)合理地將執(zhí)法職權(quán)層層分解落實(shí)到各有關(guān)職能部門(mén)及崗位,明確執(zhí)法職責(zé),促使執(zhí)法工作規(guī)范化、制度化。陜西省通信管理局將在已制定的《行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》、《權(quán)力清單》的基礎(chǔ)上制定《責(zé)任清單》。第二,進(jìn)一步完善執(zhí)法考核制度。健全評(píng)議考核機(jī)制,完善依法行政考核辦法,科學(xué)制定考核指標(biāo)體系,把依法行政情況考核納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核和年度工作目標(biāo)考核。第三,嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度。陜西省通信管理局將加大法制部門(mén)在落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任中的作用,加大糾正違法行政行為和追究違法責(zé)任的力度。
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