黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），這是中國特色社會主義法治道路上的一座里程碑?！稕Q定》全面總結(jié)了新中國成立，特別是黨的十一屆三中全會以來，我國社會主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗，深入剖析了新時期新形勢下法治建設(shè)面臨的突出問題，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為總書記的黨中央依法治國理政的堅定決心和信念。

電信監(jiān)管部門如何學(xué)習(xí)并深入貫徹《決定》精神，加強信息通信業(yè)法治建設(shè)，提升監(jiān)管能力？就此，省通信管理局黨組書記、局長高彩玲接受了采訪。

筆者：現(xiàn)階段信息通信業(yè)面臨新形勢，在新形勢下，電信監(jiān)管有哪些方面難以適應(yīng)信息通信業(yè)的發(fā)展需要？

高彩玲：當(dāng)前，我們國家發(fā)展正步入“新常態(tài)”。國家政治、經(jīng)濟和社會生活在發(fā)生新變化，呈現(xiàn)出新特點。這構(gòu)成通信行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的大背景、大邏輯。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院提出了全面深化改革、推進依法治國、建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國、實施創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的總目標(biāo)、總要求，從這些大政方針的貫徹落實，到行業(yè)體制改革的不斷深化；從通信技術(shù)發(fā)展的日新月異，到市場競爭格局的急劇變化，都對行業(yè)發(fā)展帶來巨大影響，行業(yè)監(jiān)管工作面臨新的形勢。然而，電信監(jiān)管機構(gòu)當(dāng)前在通信監(jiān)管工作中還存在一些問題，不能適應(yīng)信息通信業(yè)的發(fā)展需要。

首先，法律法規(guī)尚不完善，不能滿足信息通信業(yè)的發(fā)展需要。

經(jīng)歷了多年的探索與實踐，信息通信業(yè)法治建設(shè)已取得了一定的成就，立法體系初具規(guī)模。以2000年《中華人民共和國電信條例》的頒布實施為標(biāo)志，行業(yè)法治建設(shè)進入了一個新時期。伴隨著通信發(fā)展市場化的不斷深入，《中華人民共和國電信條例》已經(jīng)暴露出許多與實際監(jiān)管不相適應(yīng)的地方?？梢哉f，我國通信業(yè)管理的立法進程遠遠滯后于行業(yè)發(fā)展速度，主要表現(xiàn)有以下幾點：一是立法缺失。這一點在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管方面的體現(xiàn)更為顯著，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理的網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全的職責(zé)和依據(jù)都尚未在法律層面予以明確，法律缺失已然成為實施有效監(jiān)管的掣肘。二是可操作性差。信息通信業(yè)立法存在內(nèi)容寬泛粗糙、條文不清晰、詳細程度與明確性較差、可操作性差。信息通信業(yè)立法框架條文較多，執(zhí)行細則較少。三是缺乏系統(tǒng)性。與此同時，在目前的通信監(jiān)管法律法規(guī)體系下，各層級的法律法規(guī)沒有形成相互支持的整體，各自為政的現(xiàn)有法律法規(guī)體系使得監(jiān)管機構(gòu)難以對通信市場出現(xiàn)的新情況、新問題作出及時、有效、靈活的決斷，直接影響了通信監(jiān)管的效率和效果。

其次，電信監(jiān)管能力有限，不能滿足信息通信業(yè)的發(fā)展需要。

一是機構(gòu)設(shè)置問題。我國目前的電信監(jiān)管體制實行的是部省兩級監(jiān)管體制，通信監(jiān)管機構(gòu)只設(shè)置到省級層面，地市沒有監(jiān)管機構(gòu)，這樣的監(jiān)管體制已不能適應(yīng)信息通信業(yè)的發(fā)展需要。二是我國電信監(jiān)管職能并非完全集中于電信監(jiān)管機構(gòu)，其他眾多相關(guān)部門亦承擔(dān)著一定的電信監(jiān)管職能。各個部門在行使電信監(jiān)管職能時的出發(fā)點并不能經(jīng)常取得一致，仍存在多部門分散管理、多頭執(zhí)法、信息溝通不暢、監(jiān)管效率較低的問題。三是人員配備問題。首先，電信監(jiān)管機構(gòu)的人員數(shù)量有限，省級監(jiān)管機構(gòu)的人員數(shù)量只有不超過20人，面對蓬勃發(fā)展的信息通信業(yè)，行政資源捉襟見肘。其次，在人員結(jié)構(gòu)方面，法律人才稀缺，運用法律思維和法律方式解決問題的能力尚待提高。我國電信業(yè)監(jiān)管人員大多數(shù)來自原郵電管理部門或企業(yè)，技術(shù)及行政管理背景有余而法律素養(yǎng)明顯不足。

再次，監(jiān)管缺位，責(zé)任追究力度不夠。

一是監(jiān)管手段不足。例如行政處罰權(quán)，《電信條例》規(guī)定的處罰存在威懾力不足、實踐中難以實施等問題。且重事后的處罰，輕事前的預(yù)防監(jiān)管。二是法律賦予電信監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管處罰權(quán)，但在實際中使用還不是很充分，監(jiān)管處罰的警示震懾作用有待進一步強化。三是可問責(zé)性弱。電信業(yè)政府監(jiān)管機構(gòu)享有并行使較大的國家權(quán)力，容易產(chǎn)生被被監(jiān)管者捕獲或與被監(jiān)管者合謀而損害公共利益等問題，因而需要科學(xué)可行的可問責(zé)機制的具體要求。四是違法行為調(diào)查難。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟本身具有的虛擬性、隱蔽性和跨地域性等特征，為監(jiān)管部門對網(wǎng)絡(luò)違法經(jīng)營等行為開展監(jiān)管帶來了發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、取證等環(huán)節(jié)上的難點。

筆者：依法做好電信監(jiān)管工作，需要完善法律法規(guī)，應(yīng)該從哪些方面著手做好這項工作？

高彩玲：黨的十八屆四中全會提出全面推進“依法治國”的總體目標(biāo)、任務(wù)和要求，這對行業(yè)監(jiān)管提出更高要求。一方面通信管理局作為地方通信行業(yè)政府主管機構(gòu)，對新出臺、新修訂的行業(yè)法律法規(guī)、規(guī)范性文件，要及時反應(yīng)，迅速納入監(jiān)管政策；另一方面，要秉承“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的原則，深入推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合，探索推行清單管理制度，最大限度地減少行政審批，著力加強事中、事后管理；同時，更要堅持用法治思維和法治方式破解監(jiān)管難題，敢于執(zhí)法，善于執(zhí)法，嚴格執(zhí)法。

一是盡快健全我國信息通信業(yè)基本法律體系。目前，我國信息通信業(yè)立法中，應(yīng)盡快出臺電信法，解決信息通信業(yè)發(fā)展過程中遇到的突出問題。第一，將電信監(jiān)管機構(gòu)寫入條文中，提升電信監(jiān)管機構(gòu)的法律地位，構(gòu)建面向三網(wǎng)融合的監(jiān)管機構(gòu)，明確電信監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)范圍、行動宗旨、基本任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、人員組成、經(jīng)費來源、監(jiān)管程序等。第二，完善對符合條件的廣電企業(yè)應(yīng)頒發(fā)固定通信、移動通信和互聯(lián)網(wǎng)接入等牌照；取得視聽許可的電信和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)可以通過電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)提供電視服務(wù)。第三，將我國的電信業(yè)務(wù)準(zhǔn)入分三類：審批、登記和備案，減小許可的范圍，減小獲得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的難度，鼓勵民營資本進入通信業(yè)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。第四，建立便利于電信建設(shè)的法律制度，明確設(shè)立基礎(chǔ)電信運營商的通路權(quán)。第五，建立公平、平等的市場競爭環(huán)境，解決最后一公里的接入問題，解決電信業(yè)中特殊的不正當(dāng)競爭問題，建立治理垃圾短信、垃圾電話的法律制度。

二是針對實踐中出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)及時進行立法規(guī)范，填補立法空白。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深入應(yīng)用，新出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)OTT、移動應(yīng)用商店等新業(yè)務(wù)層出不窮，但對這些新業(yè)務(wù)，原有的電信業(yè)務(wù)分類目錄沒有明確的定義歸類，給業(yè)務(wù)審批和管理增加了難度。因此，要制定頒布《新業(yè)務(wù)管理辦法》和《新業(yè)務(wù)分類目錄》。由于當(dāng)前對垃圾信息定義的法律界定不清，造成在實際操作中無法可依，因此，應(yīng)盡快出臺《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》，明確垃圾信息定義范圍，加大涉及基礎(chǔ)互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)領(lǐng)域的網(wǎng)站接入服務(wù)領(lǐng)域的管理力度，調(diào)高準(zhǔn)入門檻，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實行有條件的準(zhǔn)入政策，建立退出機制。

三是修改已頒布的法律法規(guī)。目前，信息通信業(yè)已頒布多部法律法規(guī)，但這些立法存在協(xié)調(diào)性差、操作性不強等問題，因此應(yīng)盡快修訂現(xiàn)有立法，已適應(yīng)快速發(fā)展的信息通信業(yè)。第一，進一步細化互聯(lián)網(wǎng)市場競爭規(guī)范，明確互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)競爭行為的判定依據(jù)，完善行業(yè)監(jiān)管與執(zhí)法機制。在《規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)市場秩序若干規(guī)定的》（20號令）基礎(chǔ)上進一步完善互聯(lián)網(wǎng)市場競爭規(guī)范，明確互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)競爭行為的判定依據(jù)和執(zhí)法機制，加快建立互聯(lián)網(wǎng)市場競爭長效監(jiān)督監(jiān)管機制，完善互聯(lián)網(wǎng)競爭爭端預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、受理、處置、協(xié)調(diào)、裁決的原則、規(guī)定和工作方案，規(guī)范相關(guān)程序與制度。第二，修改《電信用戶申訴管理暫行辦法》，進一步明確12300的法律地位，完善電信用戶申訴制度，清晰界定用戶申訴的受案范圍，明確區(qū)分用戶申訴的種類，對《電信用戶申訴管理暫行辦法》中不適應(yīng)實踐發(fā)展的條款進行修改。

四是結(jié)合地方實際，出臺地方立方法。由于立法資源有限，省級電監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)結(jié)合地方特色，積極推動制定符合地方特色的信息通信業(yè)立法。陜西省通信管理局正在積極推動制定符合陜西省實際狀況的地方立法。第一，制定陜西省電信基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和保護方面的立法，保障信息通信安全和電信設(shè)施的穩(wěn)定運行。出臺《陜西省信息基礎(chǔ)設(shè)施條例》明確規(guī)定電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護的“通路權(quán)”，明確電信基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施屬于國家的公用基礎(chǔ)設(shè)施，非因法律禁止性規(guī)定，任何單位和組織不得阻撓和干擾電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護。第二，制定維護網(wǎng)絡(luò)安全的立法。針對現(xiàn)階段電話實名制推進工作的瓶頸問題及立法的不完善，出臺《陜西省電話實名制管理條例》，對困擾電話實名制工作的阻滯因素應(yīng)從制度上進行根本解決。目前，重點解決存量用戶的實名制問題，要求未進行實名制登記的存量用戶在辦理電信業(yè)務(wù)時必須補充提供有關(guān)身份證明，對此在立法上進行強制性規(guī)定。對沒有履行核對身份義務(wù)的電信運營商及代理商要切實追究責(zé)任，并明確公安、工商、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)部門的法定配合義務(wù)。

筆者：怎樣增強運用法治思維和法治方式破解監(jiān)管難題的能力？

高彩玲：電信監(jiān)管部門一定要增強運用法治思維和法治方式破解監(jiān)管難題的能力。

一是提高監(jiān)管隊伍的法律意識和法律素養(yǎng)，做到依法行政。第一，大幅提高法律人才的比例，改善原來相對單一的技術(shù)人才主導(dǎo)的人員結(jié)構(gòu)。成立法律專家咨詢委員會，為監(jiān)管機構(gòu)決策提供咨詢。第二，通過強化工作作風(fēng)建設(shè)、加強法律知識的培訓(xùn)、規(guī)范執(zhí)法行為，增強監(jiān)管隊伍依法辦事的觀念和能力，推進規(guī)范公正文明執(zhí)法，深入推進依法行政，建立權(quán)力清單、自由裁量基準(zhǔn)制度等。第三，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，從事前監(jiān)管向事中事后轉(zhuǎn)變，從注重行政管理手段向注重法律手段轉(zhuǎn)變，無論監(jiān)管內(nèi)容還是監(jiān)管程序都要依法進行。

二是做好內(nèi)部和外部的聯(lián)動與協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各方合力，增強執(zhí)法的力度和效果。第一，多部門聯(lián)動，齊抓共管，加大執(zhí)法檢查力度，建立融合協(xié)調(diào)執(zhí)法機制。按照十八屆四中全會提出的“跨部門綜合執(zhí)法”的要求，主動加深與相關(guān)部門的合作，共同打擊移動惡意程序、黃色信息和非法信息、“黑卡”等嚴重侵害社會公共利益的違法違規(guī)行為。第二，整合電信監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部行政資源，綜合行使行政檢查權(quán)。省級電信監(jiān)管機構(gòu)人員有限，各處室單獨進行執(zhí)法力度有限，可以綜合各處室職權(quán)，實行統(tǒng)一執(zhí)法。

三是善用柔性監(jiān)管手段，化解社會矛盾。省級電信監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)研究和科學(xué)運用行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、政策指引、誡勉談話、組織培訓(xùn)、輿論引導(dǎo)、指導(dǎo)通信業(yè)協(xié)會開展工作等柔性監(jiān)管手段，使其成為提高監(jiān)管效力、實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的重要工作手段。例如，陜西省通信管局在電信申訴調(diào)解過程中，對電信申投訴類案件反映的共性問題，積極與有關(guān)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營者溝通協(xié)調(diào)，提出意見建議，要求其制定解決方案，做到辦理一個案件，解決一類問題，有力地維護了消費者的合法權(quán)益，促進社會和諧穩(wěn)定。

還有，加大責(zé)任追究力度也是依法監(jiān)管的重要內(nèi)容。

一是加強違法懲戒力度。特別是在解決關(guān)系人民群眾切身利益的重點領(lǐng)域、重點問題方面嚴格執(zhí)法，維護公平公正、健康有序的市場環(huán)境。要充實和整合電信監(jiān)管資源，提高行政檢查的質(zhì)量，提高查處問題的能力。

二是加強行政內(nèi)部監(jiān)督，克服行政監(jiān)管亂作為、不作為。第一，進一步健全落實行政執(zhí)法責(zé)任制。進一步細化、量化崗位責(zé)任，更加科學(xué)合理地將執(zhí)法職權(quán)層層分解落實到各有關(guān)職能部門及崗位，明確執(zhí)法職責(zé)，促使執(zhí)法工作規(guī)范化、制度化。陜西省通信管理局將在已制定的《行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》、《權(quán)力清單》的基礎(chǔ)上制定《責(zé)任清單》。第二，進一步完善執(zhí)法考核制度。健全評議考核機制，完善依法行政考核辦法，科學(xué)制定考核指標(biāo)體系，把依法行政情況考核納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核和年度工作目標(biāo)考核。第三，嚴格執(zhí)行責(zé)任追究制度。陜西省通信管理局將加大法制部門在落實行政執(zhí)法責(zé)任中的作用，加大糾正違法行政行為和追究違法責(zé)任的力度。