黨的十八屆四中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），這是中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路上的一座里程碑?！稕Q定》全面總結(jié)了新中國(guó)成立，特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)，深入剖析了新時(shí)期新形勢(shì)下法治建設(shè)面臨的突出問題，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為總書記的黨中央依法治國(guó)理政的堅(jiān)定決心和信念。

電信監(jiān)管部門如何學(xué)習(xí)并深入貫徹《決定》精神，加強(qiáng)信息通信業(yè)法治建設(shè)，提升監(jiān)管能力？就此，省通信管理局黨組書記、局長(zhǎng)高彩玲接受了采訪。

筆者：現(xiàn)階段信息通信業(yè)面臨新形勢(shì)，在新形勢(shì)下，電信監(jiān)管有哪些方面難以適應(yīng)信息通信業(yè)的發(fā)展需要？

高彩玲：當(dāng)前，我們國(guó)家發(fā)展正步入“新常態(tài)”。國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活在發(fā)生新變化，呈現(xiàn)出新特點(diǎn)。這構(gòu)成通信行業(yè)發(fā)展和監(jiān)管的大背景、大邏輯。黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院提出了全面深化改革、推進(jìn)依法治國(guó)、建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)、實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的總目標(biāo)、總要求，從這些大政方針的貫徹落實(shí)，到行業(yè)體制改革的不斷深化；從通信技術(shù)發(fā)展的日新月異，到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局的急劇變化，都對(duì)行業(yè)發(fā)展帶來巨大影響，行業(yè)監(jiān)管工作面臨新的形勢(shì)。然而，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)當(dāng)前在通信監(jiān)管工作中還存在一些問題，不能適應(yīng)信息通信業(yè)的發(fā)展需要。

首先，法律法規(guī)尚不完善，不能滿足信息通信業(yè)的發(fā)展需要。

經(jīng)歷了多年的探索與實(shí)踐，信息通信業(yè)法治建設(shè)已取得了一定的成就，立法體系初具規(guī)模。以2000年《中華人民共和國(guó)電信條例》的頒布實(shí)施為標(biāo)志，行業(yè)法治建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。伴隨著通信發(fā)展市場(chǎng)化的不斷深入，《中華人民共和國(guó)電信條例》已經(jīng)暴露出許多與實(shí)際監(jiān)管不相適應(yīng)的地方?？梢哉f，我國(guó)通信業(yè)管理的立法進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于行業(yè)發(fā)展速度，主要表現(xiàn)有以下幾點(diǎn)：一是立法缺失。這一點(diǎn)在當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管方面的體現(xiàn)更為顯著，互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)管理的網(wǎng)絡(luò)安全、信息安全的職責(zé)和依據(jù)都尚未在法律層面予以明確，法律缺失已然成為實(shí)施有效監(jiān)管的掣肘。二是可操作性差。信息通信業(yè)立法存在內(nèi)容寬泛粗糙、條文不清晰、詳細(xì)程度與明確性較差、可操作性差。信息通信業(yè)立法框架條文較多，執(zhí)行細(xì)則較少。三是缺乏系統(tǒng)性。與此同時(shí)，在目前的通信監(jiān)管法律法規(guī)體系下，各層級(jí)的法律法規(guī)沒有形成相互支持的整體，各自為政的現(xiàn)有法律法規(guī)體系使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以對(duì)通信市場(chǎng)出現(xiàn)的新情況、新問題作出及時(shí)、有效、靈活的決斷，直接影響了通信監(jiān)管的效率和效果。

其次，電信監(jiān)管能力有限，不能滿足信息通信業(yè)的發(fā)展需要。

一是機(jī)構(gòu)設(shè)置問題。我國(guó)目前的電信監(jiān)管體制實(shí)行的是部省兩級(jí)監(jiān)管體制，通信監(jiān)管機(jī)構(gòu)只設(shè)置到省級(jí)層面，地市沒有監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這樣的監(jiān)管體制已不能適應(yīng)信息通信業(yè)的發(fā)展需要。二是我國(guó)電信監(jiān)管職能并非完全集中于電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)，其他眾多相關(guān)部門亦承擔(dān)著一定的電信監(jiān)管職能。各個(gè)部門在行使電信監(jiān)管職能時(shí)的出發(fā)點(diǎn)并不能經(jīng)常取得一致，仍存在多部門分散管理、多頭執(zhí)法、信息溝通不暢、監(jiān)管效率較低的問題。三是人員配備問題。首先，電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量有限，省級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量只有不超過20人，面對(duì)蓬勃發(fā)展的信息通信業(yè)，行政資源捉襟見肘。其次，在人員結(jié)構(gòu)方面，法律人才稀缺，運(yùn)用法律思維和法律方式解決問題的能力尚待提高。我國(guó)電信業(yè)監(jiān)管人員大多數(shù)來自原郵電管理部門或企業(yè)，技術(shù)及行政管理背景有余而法律素養(yǎng)明顯不足。

再次，監(jiān)管缺位，責(zé)任追究力度不夠。

一是監(jiān)管手段不足。例如行政處罰權(quán)，《電信條例》規(guī)定的處罰存在威懾力不足、實(shí)踐中難以實(shí)施等問題。且重事后的處罰，輕事前的預(yù)防監(jiān)管。二是法律賦予電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管處罰權(quán)，但在實(shí)際中使用還不是很充分，監(jiān)管處罰的警示震懾作用有待進(jìn)一步強(qiáng)化。三是可問責(zé)性弱。電信業(yè)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)享有并行使較大的國(guó)家權(quán)力，容易產(chǎn)生被被監(jiān)管者捕獲或與被監(jiān)管者合謀而損害公共利益等問題，因而需要科學(xué)可行的可問責(zé)機(jī)制的具體要求。四是違法行為調(diào)查難。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)本身具有的虛擬性、隱蔽性和跨地域性等特征，為監(jiān)管部門對(duì)網(wǎng)絡(luò)違法經(jīng)營(yíng)等行為開展監(jiān)管帶來了發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、取證等環(huán)節(jié)上的難點(diǎn)。

筆者：依法做好電信監(jiān)管工作，需要完善法律法規(guī)，應(yīng)該從哪些方面著手做好這項(xiàng)工作？

高彩玲：黨的十八屆四中全會(huì)提出全面推進(jìn)“依法治國(guó)”的總體目標(biāo)、任務(wù)和要求，這對(duì)行業(yè)監(jiān)管提出更高要求。一方面通信管理局作為地方通信行業(yè)政府主管機(jī)構(gòu)，對(duì)新出臺(tái)、新修訂的行業(yè)法律法規(guī)、規(guī)范性文件，要及時(shí)反應(yīng)，迅速納入監(jiān)管政策；另一方面，要秉承“法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的原則，深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合，探索推行清單管理制度，最大限度地減少行政審批，著力加強(qiáng)事中、事后管理；同時(shí)，更要堅(jiān)持用法治思維和法治方式破解監(jiān)管難題，敢于執(zhí)法，善于執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法。

一是盡快健全我國(guó)信息通信業(yè)基本法律體系。目前，我國(guó)信息通信業(yè)立法中，應(yīng)盡快出臺(tái)電信法，解決信息通信業(yè)發(fā)展過程中遇到的突出問題。第一，將電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)寫入條文中，提升電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位，構(gòu)建面向三網(wǎng)融合的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍、行動(dòng)宗旨、基本任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、人員組成、經(jīng)費(fèi)來源、監(jiān)管程序等。第二，完善對(duì)符合條件的廣電企業(yè)應(yīng)頒發(fā)固定通信、移動(dòng)通信和互聯(lián)網(wǎng)接入等牌照；取得視聽許可的電信和互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)可以通過電信網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)提供電視服務(wù)。第三，將我國(guó)的電信業(yè)務(wù)準(zhǔn)入分三類：審批、登記和備案，減小許可的范圍，減小獲得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證的難度，鼓勵(lì)民營(yíng)資本進(jìn)入通信業(yè)，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。第四，建立便利于電信建設(shè)的法律制度，明確設(shè)立基礎(chǔ)電信運(yùn)營(yíng)商的通路權(quán)。第五，建立公平、平等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，解決最后一公里的接入問題，解決電信業(yè)中特殊的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)問題，建立治理垃圾短信、垃圾電話的法律制度。

二是針對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)及時(shí)進(jìn)行立法規(guī)范，填補(bǔ)立法空白。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的深入應(yīng)用，新出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)OTT、移動(dòng)應(yīng)用商店等新業(yè)務(wù)層出不窮，但對(duì)這些新業(yè)務(wù)，原有的電信業(yè)務(wù)分類目錄沒有明確的定義歸類，給業(yè)務(wù)審批和管理增加了難度。因此，要制定頒布《新業(yè)務(wù)管理辦法》和《新業(yè)務(wù)分類目錄》。由于當(dāng)前對(duì)垃圾信息定義的法律界定不清，造成在實(shí)際操作中無法可依，因此，應(yīng)盡快出臺(tái)《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》，明確垃圾信息定義范圍，加大涉及基礎(chǔ)互聯(lián)網(wǎng)接入服務(wù)領(lǐng)域的網(wǎng)站接入服務(wù)領(lǐng)域的管理力度，調(diào)高準(zhǔn)入門檻，明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行有條件的準(zhǔn)入政策，建立退出機(jī)制。

三是修改已頒布的法律法規(guī)。目前，信息通信業(yè)已頒布多部法律法規(guī)，但這些立法存在協(xié)調(diào)性差、操作性不強(qiáng)等問題，因此應(yīng)盡快修訂現(xiàn)有立法，已適應(yīng)快速發(fā)展的信息通信業(yè)。第一，進(jìn)一步細(xì)化互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范，明確互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為的判定依據(jù)，完善行業(yè)監(jiān)管與執(zhí)法機(jī)制。在《規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)市場(chǎng)秩序若干規(guī)定的》（20號(hào)令）基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)范，明確互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)行為的判定依據(jù)和執(zhí)法機(jī)制，加快建立互聯(lián)網(wǎng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)長(zhǎng)效監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制，完善互聯(lián)網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)爭(zhēng)端預(yù)防、發(fā)現(xiàn)、受理、處置、協(xié)調(diào)、裁決的原則、規(guī)定和工作方案，規(guī)范相關(guān)程序與制度。第二，修改《電信用戶申訴管理暫行辦法》，進(jìn)一步明確12300的法律地位，完善電信用戶申訴制度，清晰界定用戶申訴的受案范圍，明確區(qū)分用戶申訴的種類，對(duì)《電信用戶申訴管理暫行辦法》中不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的條款進(jìn)行修改。

四是結(jié)合地方實(shí)際，出臺(tái)地方立方法。由于立法資源有限，省級(jí)電監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)結(jié)合地方特色，積極推動(dòng)制定符合地方特色的信息通信業(yè)立法。陜西省通信管理局正在積極推動(dòng)制定符合陜西省實(shí)際狀況的地方立法。第一，制定陜西省電信基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和保護(hù)方面的立法，保障信息通信安全和電信設(shè)施的穩(wěn)定運(yùn)行。出臺(tái)《陜西省信息基礎(chǔ)設(shè)施條例》明確規(guī)定電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)的“通路權(quán)”，明確電信基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施屬于國(guó)家的公用基礎(chǔ)設(shè)施，非因法律禁止性規(guī)定，任何單位和組織不得阻撓和干擾電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。第二，制定維護(hù)網(wǎng)絡(luò)安全的立法。針對(duì)現(xiàn)階段電話實(shí)名制推進(jìn)工作的瓶頸問題及立法的不完善，出臺(tái)《陜西省電話實(shí)名制管理?xiàng)l例》，對(duì)困擾電話實(shí)名制工作的阻滯因素應(yīng)從制度上進(jìn)行根本解決。目前，重點(diǎn)解決存量用戶的實(shí)名制問題，要求未進(jìn)行實(shí)名制登記的存量用戶在辦理電信業(yè)務(wù)時(shí)必須補(bǔ)充提供有關(guān)身份證明，對(duì)此在立法上進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)定。對(duì)沒有履行核對(duì)身份義務(wù)的電信運(yùn)營(yíng)商及代理商要切實(shí)追究責(zé)任，并明確公安、工商、質(zhì)監(jiān)等相關(guān)部門的法定配合義務(wù)。

筆者：怎樣增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法治方式破解監(jiān)管難題的能力？

高彩玲：電信監(jiān)管部門一定要增強(qiáng)運(yùn)用法治思維和法治方式破解監(jiān)管難題的能力。

一是提高監(jiān)管隊(duì)伍的法律意識(shí)和法律素養(yǎng)，做到依法行政。第一，大幅提高法律人才的比例，改善原來相對(duì)單一的技術(shù)人才主導(dǎo)的人員結(jié)構(gòu)。成立法律專家咨詢委員會(huì)，為監(jiān)管機(jī)構(gòu)決策提供咨詢。第二，通過強(qiáng)化工作作風(fēng)建設(shè)、加強(qiáng)法律知識(shí)的培訓(xùn)、規(guī)范執(zhí)法行為，增強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍依法辦事的觀念和能力，推進(jìn)規(guī)范公正文明執(zhí)法，深入推進(jìn)依法行政，建立權(quán)力清單、自由裁量基準(zhǔn)制度等。第三，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，從事前監(jiān)管向事中事后轉(zhuǎn)變，從注重行政管理手段向注重法律手段轉(zhuǎn)變，無論監(jiān)管內(nèi)容還是監(jiān)管程序都要依法進(jìn)行。

二是做好內(nèi)部和外部的聯(lián)動(dòng)與協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮各方合力，增強(qiáng)執(zhí)法的力度和效果。第一，多部門聯(lián)動(dòng)，齊抓共管，加大執(zhí)法檢查力度，建立融合協(xié)調(diào)執(zhí)法機(jī)制。按照十八屆四中全會(huì)提出的“跨部門綜合執(zhí)法”的要求，主動(dòng)加深與相關(guān)部門的合作，共同打擊移動(dòng)惡意程序、黃色信息和非法信息、“黑卡”等嚴(yán)重侵害社會(huì)公共利益的違法違規(guī)行為。第二，整合電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部行政資源，綜合行使行政檢查權(quán)。省級(jí)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員有限，各處室單獨(dú)進(jìn)行執(zhí)法力度有限，可以綜合各處室職權(quán)，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法。

三是善用柔性監(jiān)管手段，化解社會(huì)矛盾。省級(jí)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)系統(tǒng)研究和科學(xué)運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政調(diào)解、政策指引、誡勉談話、組織培訓(xùn)、輿論引導(dǎo)、指導(dǎo)通信業(yè)協(xié)會(huì)開展工作等柔性監(jiān)管手段，使其成為提高監(jiān)管效力、實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的重要工作手段。例如，陜西省通信管局在電信申訴調(diào)解過程中，對(duì)電信申投訴類案件反映的共性問題，積極與有關(guān)電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者溝通協(xié)調(diào)，提出意見建議，要求其制定解決方案，做到辦理一個(gè)案件，解決一類問題，有力地維護(hù)了消費(fèi)者的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

還有，加大責(zé)任追究力度也是依法監(jiān)管的重要內(nèi)容。

一是加強(qiáng)違法懲戒力度。特別是在解決關(guān)系人民群眾切身利益的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)問題方面嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公平公正、健康有序的市場(chǎng)環(huán)境。要充實(shí)和整合電信監(jiān)管資源，提高行政檢查的質(zhì)量，提高查處問題的能力。

二是加強(qiáng)行政內(nèi)部監(jiān)督，克服行政監(jiān)管亂作為、不作為。第一，進(jìn)一步健全落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。進(jìn)一步細(xì)化、量化崗位責(zé)任，更加科學(xué)合理地將執(zhí)法職權(quán)層層分解落實(shí)到各有關(guān)職能部門及崗位，明確執(zhí)法職責(zé)，促使執(zhí)法工作規(guī)范化、制度化。陜西省通信管理局將在已制定的《行政處罰自由裁量基準(zhǔn)》、《權(quán)力清單》的基礎(chǔ)上制定《責(zé)任清單》。第二，進(jìn)一步完善執(zhí)法考核制度。健全評(píng)議考核機(jī)制，完善依法行政考核辦法，科學(xué)制定考核指標(biāo)體系，把依法行政情況考核納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核和年度工作目標(biāo)考核。第三，嚴(yán)格執(zhí)行責(zé)任追究制度。陜西省通信管理局將加大法制部門在落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任中的作用，加大糾正違法行政行為和追究違法責(zé)任的力度。