重大公共決策存在主體多元、事項復雜以及政策周期較長等特點，這給責任主體及其責任份額的認定帶來了不少困難。就當前中國公共決策責任追究的現(xiàn)實而言，以建立“責任清單”和“追責清單”為切入點，把重大公共決策的制定、執(zhí)行及其問責情況通過清單的形式加以規(guī)范，由此不斷推進重大公共決策責任追究的“可視化”和可操作化，可作為破解問題的一種思路。

責任追究需要對接“三張清單”

追責法治化的基本理念是權(quán)責一致，其具體體現(xiàn)就是權(quán)責罰相一致。其中，權(quán)力是一種行為能力，主要表現(xiàn)為控制能力；責任是一種行為要求，主要表現(xiàn)為合法要求；懲罰是一種行為評價，主要表現(xiàn)為否定評價。

在2014年夏季達沃斯論壇開幕式上，國務院總理李克強曾表示，在全面深化改革的過程中，政府要拿出三張施政清單，除了“權(quán)力清單”和“負面清單”，還首次提出了“責任清單”的概念，引起廣泛關(guān)注。就重大公共決策責任追究來說，實現(xiàn)權(quán)責一致，重點要建立與決策“權(quán)力清單”相對等的“責任清單”和“追責清單”。一般認為，“權(quán)力清單”強調(diào)“應該做什么”“不能做什么”，法無授權(quán)不可為。“責任清單”強調(diào)“做了什么”“做得怎樣”，法定職責必須為。“追責清單”從根本上說是“權(quán)力清單”和“責任清單”的必要延伸，強調(diào)的是“什么人因什么行為應當承擔怎樣的后果”，它要解決的根本問題是，當重大公共決策制定、實施及其結(jié)果出現(xiàn)與“權(quán)力清單”和“責任清單”規(guī)定所不相符的行為時，該如何追究相關(guān)部門及人員的責任。譬如，誰來追責、怎么追責定責、追責的結(jié)果如何向社會公布等。

通過建立“權(quán)力清單”“責任清單”和“追責清單”，并把三者對接起來，有利于促成職責罰的統(tǒng)一、前程控制與后程控制的統(tǒng)一、責任追究懲戒職能與預警倒逼機制的統(tǒng)一，有利于推動重大公共決策責任追究的常態(tài)化、規(guī)范化。此外，清單制尤其是“責任清單”和“追責清單”對于責任追究事項的梳理、記錄、公開等，使得決策責任主體與責任份額的辨識變得更加容易，確保重大公共決策責任追究依據(jù)更加充分、程序更加規(guī)范。

編制“責任清單”與“追責清單”

建立重大公共決策責任追究“責任清單”和“追責清單”制度是政府治理的一個創(chuàng)新，相關(guān)理論探討和實踐探索尚處于起步階段。“權(quán)力清單”制度的試點工作開展相對較早，相關(guān)經(jīng)驗可以借鑒，但由于清單屬性及規(guī)約方向不同，這一借鑒也是相對的。編制“責任清單”和“追責清單”是建立重大公共決策責任追究清單制度的中心環(huán)節(jié)，也是進行責任追究和責任倒查的前提基礎(chǔ)。

其一，圍繞決策事實編制“責任清單”，用以明確責任主體和細化責任份額。主要內(nèi)容包括：標明決策事項，明確項目名稱、承辦單位、實施單位以及時間期限等；標明決策目標，明確決策項目的經(jīng)濟效益、社會效益及政治影響；標明決策主體，明確行政首長、主管部門、直接責任人、間接責任人及其責任份額；標明決策程序，明確決策建議、公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論，以及方案批準、報備、執(zhí)行、監(jiān)督與評估等環(huán)節(jié)的操作流程及其直接責任人與參與對象。

其二，圍繞責任結(jié)果編制“追責清單”，用以明確追責對象和責罰標準。這主要包括：標明責任類型，明確何種責任，如政治責任、行政責任、法律責任以及專業(yè)責任等；標明追責機構(gòu)，根據(jù)責任的不同類型明確追責機構(gòu)，如立法機構(gòu)、行政機構(gòu)、司法機構(gòu)以及專業(yè)協(xié)會等；標明追責對象，根據(jù)“責任清單”中的決策主體，明確主要問責對象、次要問責對象以及連帶問責對象等；標明追責程序，明確責任追究啟動、調(diào)查、取證、決定、審理、送達、申訴、公開等流程及其實施機構(gòu)；標明責罰標準，聯(lián)系決策目標，明確責罰依據(jù)、尺度及其形式；標明追責期限。

需要指出的是，盡管“責任清單”和“追責清單”具有不同的規(guī)約指向，但兩張清單是一個相互承繼而非彼此分立的過程，而且，追責實踐也需要兩者的統(tǒng)合對接。

實施清單制度的關(guān)鍵在執(zhí)行

清單的執(zhí)行是清單制度轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實效力的關(guān)鍵，也是重大公共決策責任追究的保證。在此過

程中，有三個問題需要引起重點思考。

法理依據(jù)，它指向的是清單執(zhí)行的“合法性”問題。重大公共決策涉及重大社會公共利益且影響面廣，其責任追究關(guān)涉的權(quán)利義務關(guān)系也較為復雜，因此務必嚴肅審慎。清單問責制度相關(guān)事項設立、標準確定以及責罰認定等都需要在法律上作統(tǒng)一規(guī)范，因此為了避免清單編制與執(zhí)行陷入無章可循的境地，甚至走向“任性”，就必須推動追責依據(jù)的法理化。就當前中國行政立法現(xiàn)實而言，可考慮整合、完善現(xiàn)有的地方性、條例性規(guī)章制度，出臺一部全國性的公共決策責任追究法律，用以指導公共決策責任追究相關(guān)制度機制的設計與運行，譬如美國就有專門的《政府責任法》。

執(zhí)行機構(gòu)，它指向的是“誰來執(zhí)行”的問題。一個相對獨立的執(zhí)行機構(gòu)是確保清單制度得以有效執(zhí)行的關(guān)鍵。當前我國重大公共決策責任追究基本上還是一種“同體等級”的問責模式，即在政府機構(gòu)內(nèi)部由上級機關(guān)來追究下級機關(guān)的責任。綜觀我國現(xiàn)有的地方性公共決策責任追究條例（規(guī)定或方法），可以發(fā)現(xiàn)：幾乎所有的責任追究主體都是當?shù)厝嗣裾虮O(jiān)察部門。毋庸置疑，依賴這種“老子管兒子”的追責模式來執(zhí)行責任清單難以做到權(quán)威、公正和有效。但若為此專門成立一個新的機構(gòu)，不現(xiàn)實也沒必要，這里可借鑒西方發(fā)達國家經(jīng)驗，如美國的監(jiān)察官制度和英國的監(jiān)督專員制度，提升我國現(xiàn)有監(jiān)察部門的獨立性（財政、人事上）與專業(yè)化水平（如增加法律專業(yè)人才等），把該機構(gòu)原有的行政監(jiān)督職能與責任追究以及清單管理執(zhí)行職能融合起來，使公共決策問責由純粹后程控制轉(zhuǎn)化為全程化、常態(tài)化控制。

執(zhí)行手段，它指向的是“執(zhí)行的方式方法”問題。重大公共決策清單的編制、核查、公開、存檔以及調(diào)取等工作需要方法手段的創(chuàng)新，在現(xiàn)代信息技術(shù)快速發(fā)展的今天，引入大數(shù)據(jù)的思維與方法，推進清單問責制度的智能化與“智慧化”，將成為一種趨勢。