在十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中,在“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的小標(biāo)題下,用了1000字左右的一段話,闡述了一個(gè)新的執(zhí)政理念——社會(huì)治理。此前,經(jīng)常使用的一個(gè)類似概念是“社會(huì)管理”。新的“社會(huì)治理”概念的提出,引出了一系列問題:什么是社會(huì)管理?什么是社會(huì)治理?社會(huì)管理與社會(huì)治理是什么關(guān)系,兩者之間有什么區(qū)別?在十八屆三中全會(huì)的決定中,為什么要用社會(huì)治理取代社會(huì)管理?
“Governance”即“治理”的概念,在20世紀(jì)后半期隨著新公共管理理論的風(fēng)行而得到學(xué)界和政界的青睞。上個(gè)世紀(jì)90年代,聯(lián)合國全球治理委員會(huì)對“治理”的界定是:“個(gè)人和各種公共或私人機(jī)構(gòu)管理其事務(wù)的諸多方式的總和”。并列出了“治理”概念的四個(gè)特征:其一,治理不是一套規(guī)章條例,也不是一種活動(dòng),而是一個(gè)過程。其二,治理的建立不以支配為基礎(chǔ),而以調(diào)和為基礎(chǔ)。其三,治理同時(shí)涉及公、私部門。其四,治理并不意味著一種正式制度,但確實(shí)有賴于持續(xù)的相互作用。值得關(guān)注的是,在這段對“治理”特點(diǎn)的表述中,可以概括提煉出四個(gè)關(guān)鍵詞,即“過程”、“調(diào)和”、“多元”和“互動(dòng)”。
按對“治理”的理解來看“社會(huì)治理”,是否可以作這樣的界定:在社會(huì)領(lǐng)域中,從個(gè)人到公共或私人機(jī)構(gòu)等各種多元主體,對與其利益攸關(guān)的社會(huì)事務(wù),通過互動(dòng)和協(xié)調(diào)而采取一致行動(dòng)的過程,其目標(biāo)是維持社會(huì)的正常運(yùn)行和滿足個(gè)人和社會(huì)的基本需要。
參照以上提出的“治理”的四大特征,對比“社會(huì)治理”和“社會(huì)管理”這兩個(gè)概念,也可以概括出“社會(huì)治理”的四大特征:
社會(huì)治理必須強(qiáng)調(diào)“過程”。在這里,“過程”的涵義是:社會(huì)治理的動(dòng)態(tài)性、發(fā)展性和延續(xù)性——社會(huì)治理是在不斷發(fā)展變化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景下進(jìn)行的,所以既不能靠制定一套“一刀切”的規(guī)章條例,試圖在任何時(shí)空條件下都以不變應(yīng)萬變;同時(shí)也不能靠一場“運(yùn)動(dòng)式”的大轟大嗡,試圖在短時(shí)間內(nèi)一蹴而就。而這兩者,恰恰是以往“社會(huì)管理”的最顯著的特點(diǎn)。
社會(huì)治理必須倡導(dǎo)“調(diào)和”。社會(huì)本身是一個(gè)有自組織能力的有機(jī)體,通常處于一個(gè)生機(jī)勃勃的過程中。所以,不能試圖用某種強(qiáng)力乃至蠻力去“支配”社會(huì)。而是要讓社會(huì)本身發(fā)揮其自我生存、自我發(fā)展乃至自我糾錯(cuò)、自我修復(fù)的功能。所以,社會(huì)治理需要高超的“治理藝術(shù)”,在收放張弛之間拿捏得恰到好處。而以往的社會(huì)管理的缺陷,恰恰是過于迷信強(qiáng)制力量。
社會(huì)治理必須兼顧“多元”。社會(huì)是由各個(gè)社會(huì)階層和社會(huì)群體構(gòu)成的,不同的階層和群體的經(jīng)濟(jì)利益、社會(huì)地位和政治訴求都是不一致的。因此,社會(huì)治理必須非常重視治理主體的多元化——不論多數(shù)少數(shù),不論強(qiáng)勢弱勢,不論公立民營,共同參與社會(huì)治理,共同分享發(fā)展成果。而以往的社會(huì)管理常常錯(cuò)把高高在上的施恩賜惠當(dāng)成了最高境界,而且極具“社會(huì)排斥”的色彩。
社會(huì)治理必須注重“互動(dòng)”。要引導(dǎo)全社會(huì)達(dá)成利益共識(shí),尤其是針對長期目標(biāo)的利益共識(shí),就要建立一個(gè)適合多元主體參與的治理框架和社會(huì)機(jī)制。使多元主體都能夠提出自己的利益訴求,然后在溝通交流、相互妥協(xié)、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上達(dá)成社會(huì)共識(shí)。在行動(dòng)上,也應(yīng)該是互動(dòng)型的,上下配合,同心同德。而以往的社會(huì)管理常常是“一言堂”,急功近利,短視而只顧眼前利益。
綜上所述,以往的社會(huì)管理已經(jīng)暴露出很多的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和制度缺陷,諸如一刀切、運(yùn)動(dòng)式、壓制型、堙堵式、恩賜性、排斥性、一言堂、功利心……不一而足。這恐怕就是十八屆三中全會(huì)要用一個(gè)新的概念,其實(shí)也是一種新的理念——社會(huì)治理來取代以往長期使用的社會(huì)管理一詞的根本原因。
具體而言,當(dāng)代中國的社會(huì)治理,就是要在承認(rèn)個(gè)性化、多元化的基礎(chǔ)上,通過互動(dòng)和調(diào)和——溝通、對話、談判、協(xié)商、妥協(xié)、讓步——整合起各社會(huì)階層、各社會(huì)群體都能接受的社會(huì)整體利益,最終形成各方都必須遵守的社會(huì)契約。
(作者為中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)政策研究中心秘書長、研究員)
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