十八屆四中全會《決定》要求“健全憲法實施和監(jiān)督制度”。習總書記強調(diào)，要更好發(fā)揮憲法在全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國中的重大作用。這就要求我們，在全面建設(shè)小康社會、全面深化改革和全面推進依法治國的進程中，要更加重視發(fā)揮憲法的作用，維護憲法權(quán)威，全面實施憲法。

堅持依法治國首先要堅持依憲治國

四中全會通過的《決定》指出：“堅持依法治國首先要堅持依憲治國。”憲法是法治國家的標志，沒有憲法，就不可能實行真正意義上的依法治國。憲法確立了國家根本制度和任務(wù)、基本政治經(jīng)濟制度、公民基本權(quán)利、國家機構(gòu)組織和活動原則等。我國現(xiàn)行憲法符合國情、符合實際、符合時代發(fā)展要求，作為國家根本法，是我們國家和人民經(jīng)受住各種困難和風險考驗、始終沿著中國特色社會主義道路前進的根本法制保證。

一般認為，依法治國所依之“法”包括憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等，依法治國所依之“法”包括而且首先是指憲法，依憲治國是依法治國的題中應(yīng)有之義。但在提出依法治國時，為什么還要特別強調(diào)依憲治國呢？這可以從理論、制度和國家發(fā)展目標等方面分析。

從理論上看，堅持依憲治國，才能實現(xiàn)憲法之治。習總書記指出：憲法具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力，具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性。法治有形式意義的法治和實質(zhì)意義的法治，形式意義的法治強調(diào)法律內(nèi)容統(tǒng)一、明確、普遍適用，程序完整科學，依憲治國除此以外，首先強調(diào)實質(zhì)意義的法治，將監(jiān)督制約對象從行政權(quán)擴及立法權(quán)和其他公權(quán)力，切實有效保障公共利益、公民基本權(quán)利和社會秩序，從而豐富了法治國家的內(nèi)涵。

堅持依憲治國，是統(tǒng)合執(zhí)政黨的主張、國家意志和人民利益愿望的制度基礎(chǔ)。當前，我國正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵期、全面深化改革的攻堅期和社會矛盾的凸顯期，需要進一步解放思想、更新觀念，突破利益固化藩籬，綜合考慮人民根本利益、現(xiàn)階段公眾共同利益和不同群體特殊利益的關(guān)系。而執(zhí)政黨的主張、國家意志和人民利益愿望要通過憲法這樣的制度平臺統(tǒng)合起來，用以規(guī)范社會行為、設(shè)定價值目標、凝聚改革共識、協(xié)調(diào)利益關(guān)系，并通過憲法實施來推動發(fā)展、深化改革、化解矛盾和維護穩(wěn)定。四中全會通過的《決定》指出：“憲法是黨和人民意志的集中體現(xiàn)，是通過科學民主程序形成的根本法。”

堅持依憲治國，才能從根本上推進國家治理體系的現(xiàn)代化。按照器物層面、制度層面和精神文化層面的文明發(fā)展進程，過去我們說的現(xiàn)代化，是工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科學技術(shù)和國防的現(xiàn)代化，主要是一種器物層面的現(xiàn)代化，而國家治理體系的現(xiàn)代化，是從國家制度層面提出的涉及整個國家體制的綜合意義的現(xiàn)代化，是檢驗一個國家的基本制度是否比較完善、比較定型的重要標志，也是實現(xiàn)我國富強、民主、文明、法治、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的重要標志。在全面推進依法治國的今天，應(yīng)更加注重發(fā)揮憲法在現(xiàn)代化國家治理中的作用。

憲法的生命和權(quán)威在于實施

憲法實施是憲法原則和規(guī)范的貫徹落實，是發(fā)揮憲法作用的基礎(chǔ)，也是憲法的生命和權(quán)威所在。習近平總書記指出：全面貫徹實施憲法，是建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作。要堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持依憲治國和依憲執(zhí)政，落實依法治國基本方略，加快建設(shè)法治國家。

我國現(xiàn)行憲法于1982年公布實施。30多年來，我國憲法實施取得重要成就，憲法在國家經(jīng)濟、社會發(fā)展、政治建設(shè)和人權(quán)保障中發(fā)揮了重要作用，但憲法實施還存在一些問題，如保證憲法實施的監(jiān)督機制和具體制度不健全，在一些地方和部門，有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究的現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法司法等方面濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法的問題時有發(fā)生，領(lǐng)導干部的憲法意識不強等。因此，在全面建成小康社會、全面深化改革和全面推進依法治國的進程中，還要全面實施憲法，并把它提高到一個新的水平。

全面實施憲法，首先要發(fā)揮國家機構(gòu)在實施憲法和保障憲法實施中的作用。全國人大及其常委會、國務(wù)院和有立法權(quán)的地方人大及其常委會要加強立法，保證憲法確立的制度和原則得到落實；國家行政機關(guān)要深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府，努力做到職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信，維護憲法權(quán)威；各級國家審判機關(guān)、檢察機關(guān)要堅持公正司法，不斷提高司法公信力，落實憲法的各項規(guī)定。

全面實施憲法，要加強黨的領(lǐng)導，更加注重改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式。四中全會通過的《決定》指出：“堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。”新形勢下，要按照習總書記的講話精神，依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政，把黨領(lǐng)導人民制定、執(zhí)行憲法和法律，與黨自身在憲法和法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，將黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一起來，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，真正做到黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法，自覺地維護黨的政策和憲法的權(quán)威性，堅持依憲執(zhí)政，使依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，從根本上全面推進依法治國和國家治理體系的現(xiàn)代化。

全面實施憲法，要進一步健全憲法實施監(jiān)督機制和程序，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。此外，還要加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

全面實施憲法，還必須在全社會普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。領(lǐng)導干部帶頭學習憲法、崇尚憲法、模范遵守憲法是樹立憲法意識、弘揚憲法精神的關(guān)鍵。要通過憲法教育，使各級領(lǐng)導干部真正認識到，保證憲法實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)，使各級領(lǐng)導干部對憲法法律懷有敬畏之心，時刻牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，不違憲違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。十二屆全國人大常委會第十一次會議根據(jù)四中全會決定將每年十二月四日定為國家憲法日，在全社會加強憲法宣傳教育，培育憲法文化，弘揚憲法精神。四中全會《決定》提出建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大選舉或常委會決定任命的國家工作人員正式就職時，公開向憲法宣誓。在全社會普遍開展憲法教育，建立憲法宣誓制度，有利于國家公職人員和公民樹立忠于憲法、遵守憲法、維護憲法的自覺意識，恪守憲法原則，保障憲法實施。

（作者：國家行政學院法學部教授、行政法研究中心主任）