黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），是頂層設(shè)計(jì)和描繪法治中國(guó)建設(shè)的總路線、總藍(lán)圖，又是統(tǒng)籌規(guī)劃和部署法治中國(guó)建設(shè)的具體任務(wù)、具體方案?！稕Q定》最具現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)用價(jià)值的是堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，直面法治建設(shè)領(lǐng)域的突出問(wèn)題，回應(yīng)人民群眾的迫切期待，回應(yīng)改革對(duì)法治的需要，這對(duì)于引領(lǐng)和推動(dòng)我們建設(shè)法治中國(guó)具有重要意義。
 

直面立法領(lǐng)域的突出問(wèn)題
 

《決定》直面我國(guó)立法領(lǐng)域存在的立法質(zhì)量不高、立法反映民意和客觀規(guī)律不夠、解決實(shí)際問(wèn)題有效性不足、可操作性不強(qiáng)以及部門(mén)利益立法、通過(guò)立法爭(zhēng)權(quán)諉責(zé)等問(wèn)題，提出要完善立法體制，提高立法質(zhì)量，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。

　　一是要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用。建立由全國(guó)人大相關(guān)專門(mén)委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織有關(guān)部門(mén)參與起草綜合性、全面性、基礎(chǔ)性法律草案制度。要由政府主導(dǎo)型立法向人大主導(dǎo)型立法回歸，特別是要逐漸收回政府稅收立法權(quán)、回歸稅收法定主義，也就是將政府主導(dǎo)的稅收立法轉(zhuǎn)為人大稅收立法。為了理順各部門(mén)、各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，及時(shí)了解各方的利益訴求和分歧爭(zhēng)議所在，人大相關(guān)部門(mén)可以提前介入專業(yè)性較強(qiáng)，利益關(guān)系調(diào)整較為復(fù)雜的法律法規(guī)草案的起草工作，要積極發(fā)揮260萬(wàn)各級(jí)人大代表的作用，建立立法聯(lián)系點(diǎn)，問(wèn)法于民，使人大代表更好地代表民意、發(fā)揮民智、凝聚民心。

　　二是要加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)。首先，要完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善法律草案表決程序和對(duì)重要條款單獨(dú)表決程序，對(duì)重要條款單獨(dú)表決，使立法者對(duì)重要條款中的關(guān)鍵問(wèn)題研究分析透徹、議決充分，而單獨(dú)表決在先，整體表決在后，使得立法環(huán)節(jié)更民主、更科學(xué)、更具責(zé)任感；第二，要完善公眾參與政府立法的程序制度，如立法聽(tīng)證程序制度，政府法規(guī)、規(guī)章草案向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)程序制度，質(zhì)詢、會(huì)商、組織民眾討論程序，通報(bào)行政立法反饋意見(jiàn)采納程序等等；第三，要加強(qiáng)政府法制機(jī)構(gòu)在政府立法中的主導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，為了防止部門(mén)利益立法，建立由專門(mén)的法制機(jī)構(gòu)組織起草法律法規(guī)的工作機(jī)制，并積極探索開(kāi)展政府立法出臺(tái)前成本效益評(píng)估，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和實(shí)施后的立法質(zhì)量評(píng)估工作；第四，要明確地方立法權(quán)限和范圍，對(duì)立法權(quán)限進(jìn)行合理劃分，為了充分發(fā)揮地方主動(dòng)性和積極性，依法賦予地方很多的立法權(quán)，依法賦予設(shè)區(qū)的兩百多個(gè)市（地級(jí)市）地方立法權(quán)。同時(shí)明確地方立法權(quán)限和范圍，禁止地方制定發(fā)布立法權(quán)限之外帶有立法性質(zhì)的文件；第五，要落實(shí)立法責(zé)任制，防止立法消極不作為，對(duì)部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，不能久拖不決。

　　三是要提高立法質(zhì)量，推進(jìn)科學(xué)立法，民主立法。這三者之間有一定的邏輯聯(lián)系，堅(jiān)持科學(xué)立法，科學(xué)平衡社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益，能夠更好地體現(xiàn)立法的民主化；堅(jiān)持民主立法、開(kāi)門(mén)立法、公共立法、民意立法、廣開(kāi)言路，集思廣益，最大程度地匯聚民意、集中民智，體現(xiàn)人民的利益訴求，才能保證立法的科學(xué)性；而推進(jìn)科學(xué)立法，民主立法，是提高立法質(zhì)量的根本保證。

　　提高立法質(zhì)量，需要精細(xì)化立法，增加法律的可操作性，實(shí)用性，注重和加強(qiáng)改善民生和社會(huì)建設(shè)方面的立法，回應(yīng)人民群眾對(duì)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、收入分配、食品安全、環(huán)境保護(hù)等方面的立法期待?？茖W(xué)立法、民主立法，提高立法質(zhì)量，要使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神，反映人民意愿，得到人民擁護(hù)。立法速度固然重要，立法質(zhì)量更為重要，因此，“不僅要注意解決法律有沒(méi)有的問(wèn)題，還要切實(shí)解決法律適應(yīng)不適應(yīng)、管不管用的問(wèn)題”。 立法是執(zhí)法的起點(diǎn)，守法的基礎(chǔ)，執(zhí)法與守法首先統(tǒng)一于立法，好的立法制度才能產(chǎn)生出好的立法產(chǎn)品，良法才能最終帶來(lái)全社會(huì)成員的普遍認(rèn)可和遵守，良法為治，惡法非法，立良法才能行善法，“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治。”
 

直面執(zhí)法領(lǐng)域的突出問(wèn)題
 

《決定》直面執(zhí)法領(lǐng)域最重要的執(zhí)法主體，即各級(jí)政府權(quán)力過(guò)大，干預(yù)過(guò)多，監(jiān)管不到位等問(wèn)題，其深層次的根源是長(zhǎng)期以來(lái)忽略了發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，忽略了發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)中的管理作用，導(dǎo)致政府與市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)的關(guān)系始終沒(méi)有很好理順，行政執(zhí)法體制存在的多頭執(zhí)法、職責(zé)不清、權(quán)責(zé)不明、趨利式執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等問(wèn)題始終沒(méi)有很好解決。《決定》針對(duì)這些問(wèn)題，明確提出要?jiǎng)?chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。

　　首先，要全面履行政府職能。真正做到“職權(quán)法定、授權(quán)行政，于法有據(jù)，越權(quán)無(wú)效”，堅(jiān)持有所為，有所不為，最大限度減少政府對(duì)微觀事務(wù)的干預(yù)，把精力主要放在制定規(guī)則，制定標(biāo)準(zhǔn)，管好反壟斷，反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，反假冒偽劣，反坑蒙拐騙，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，提供必需的公共服務(wù)和維護(hù)社會(huì)公平正義上，實(shí)現(xiàn)從“全能政府”向“有限政府”，“權(quán)力型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。推行政府權(quán)力清單制度，即“法無(wú)授權(quán)不可為”，防止行政機(jī)關(guān)法外設(shè)權(quán)、行權(quán)，解決政府亂作為、濫作為以及權(quán)力設(shè)租尋租等等問(wèn)題；推行負(fù)面清單制度，即“法無(wú)禁止皆可為”，解決給企業(yè)松綁，給市場(chǎng)、企業(yè)、民間更大的空間，最大限度地釋放市場(chǎng)和社會(huì)活力的問(wèn)題。推行責(zé)任清單制度，即“法定職責(zé)必須為”，解決政府消極不作為、懶政、怠政、失職、瀆職的問(wèn)題。

　　其次，要健全依法決策機(jī)制。決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，規(guī)范決策行為是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)，一要建立和完善重大行政決策法定程序制度，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論《決定》作為重大行政決策的法定的前置程序，確保決策的科學(xué)性、合理性，避免決策專斷和失誤。二要積極推進(jìn)政府法律顧問(wèn)制度，對(duì)重大行政決策的合憲性、合法性嚴(yán)格把關(guān)。三要建立重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制，使行政問(wèn)責(zé)走向理性問(wèn)責(zé)、常態(tài)問(wèn)責(zé)和制度問(wèn)責(zé)。

　　再者，要深化行政執(zhí)法體制改革。一是要推進(jìn)綜合執(zhí)法，這不僅是部門(mén)機(jī)構(gòu)之間權(quán)力的簡(jiǎn)單合并，更是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造，是大部門(mén)制機(jī)構(gòu)調(diào)整與職能轉(zhuǎn)變、職能定位有機(jī)結(jié)合起來(lái)的行政執(zhí)法體制的改革。重組政府機(jī)構(gòu)，科學(xué)合理配置執(zhí)法力量，加快推進(jìn)執(zhí)法重心和執(zhí)法力量向市縣下移，減少市縣兩級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，有條件的領(lǐng)域推行跨部門(mén)綜合執(zhí)法。二是要加強(qiáng)對(duì)市縣行政執(zhí)法統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，理順城管執(zhí)法體制，嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度。三是要嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法行為和完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，嚴(yán)格執(zhí)行重大執(zhí)法《決定》法治審核制度。建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度，為執(zhí)法行為規(guī)定具體操作流程，為執(zhí)法活動(dòng)提供明確依據(jù)，從制度上解決執(zhí)法不公問(wèn)題。四是要強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，充分發(fā)揮各監(jiān)督主體的作用和積極性，科學(xué)設(shè)定監(jiān)督職責(zé)，完善監(jiān)督程序，形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效，建立常態(tài)化、制度化的監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，特別是對(duì)權(quán)力密集型、資源密集型、資金密集型的部門(mén)和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，防止權(quán)力濫用。要完善監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制和審計(jì)監(jiān)督制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，切實(shí)提高審計(jì)機(jī)關(guān)的履職能力和水平。五是要加大政府信息公開(kāi)，堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)，不公開(kāi)為例外，行政權(quán)力公開(kāi)透明運(yùn)行是政府接受全社會(huì)監(jiān)督的前提和保證，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，以公開(kāi)促公正，以公開(kāi)樹(shù)公信，以公開(kāi)保廉潔。
 

直面司法領(lǐng)域的突出問(wèn)題
 

為公正司法，嚴(yán)格司法，《決定》提出：一是要建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究制度，建立健全司法人員履行職責(zé)的保護(hù)機(jī)制；二是要禁止司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員，包括法院領(lǐng)導(dǎo)審批案件、過(guò)問(wèn)案件、交辦案件，干擾審判人員履行職責(zé)，這些都要記錄在案，進(jìn)行責(zé)任追究；三是要推進(jìn)嚴(yán)格司法，實(shí)行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)機(jī)制，健全錯(cuò)案防止、糾正、責(zé)任追究機(jī)制，真正做到讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)；四是要探索司法行政事務(wù)管理權(quán)和審判權(quán)、檢察權(quán)相分離，并推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)，變立案審查制為立案登記制。

　　為優(yōu)化司法職權(quán)配置，《決定》提出：一是最高人民法院設(shè)立巡回法院，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件，這樣做，有利于方便當(dāng)事人訴訟，解決進(jìn)京打官司成本高的問(wèn)題，有利于減輕最高院接訪壓力，使最高院集中精力制定司法政策和司法解釋、審理有重大指導(dǎo)意義的案件；二是探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，建立司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃適當(dāng)分離制度，有利于排除行政干擾和地方保護(hù)，避免出現(xiàn)訴訟的“主客場(chǎng)”現(xiàn)象，有利于平等保護(hù)外地當(dāng)事人的合法權(quán)益。

　　為解決“民告官”訴訟難，審理難，執(zhí)行難等問(wèn)題，《決定》提出：一是要健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴，支持法院受理行政案件，尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度；二是要探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度，使檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政違法行為的監(jiān)督范圍從過(guò)去的監(jiān)督職務(wù)犯罪拓展到監(jiān)督行政權(quán)力的亂作為、不作為，從保護(hù)過(guò)去的直接利害受損者擴(kuò)大到保護(hù)所有利益相關(guān)人和間接受損人，特別是針對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染與破壞、土地開(kāi)發(fā)中的不合理利用、政府在公共工程投標(biāo)過(guò)程中的違法行為和政府行政決策失誤等問(wèn)題，為了公益目的，在無(wú)傳統(tǒng)訴訟資格人的情況下，由公民、法人和社會(huì)組織提請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公益訴訟，對(duì)公共利益實(shí)施保護(hù)，意義重大。

　　為提高司法公信力，《決定》提出：一是要保障人民群眾參與司法，完善人民陪審員制度，擴(kuò)大參審范圍，加強(qiáng)人權(quán)司法保障；二是要構(gòu)建開(kāi)放、動(dòng)態(tài)、透明、便民的陽(yáng)關(guān)司法體制，推進(jìn)審判公開(kāi)、檢務(wù)公開(kāi)、警務(wù)公開(kāi)、獄務(wù)公開(kāi)，建立生效法律文書(shū)統(tǒng)一上網(wǎng)和公開(kāi)查詢制度，不僅是裁判文書(shū)上網(wǎng)，審判流程信息、執(zhí)行信息也要公開(kāi)上網(wǎng)，“明確建立審判流程、裁判文書(shū)、執(zhí)行信息三大公開(kāi)平臺(tái)”，以公開(kāi)促公信，倒逼司法機(jī)關(guān)公正司法，使司法公開(kāi)進(jìn)一步制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。
 

直面守法領(lǐng)域的突出問(wèn)題
 

《決定》直面守法領(lǐng)域存在的全社會(huì)法治意識(shí)淡薄，法律權(quán)威不夠，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部尊法、守法、用法觀念不夠等問(wèn)題，作出了“增強(qiáng)全民法治觀念，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)”的重要部署。

　　增強(qiáng)全社會(huì)厲行法治的積極性和主動(dòng)性?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)，法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰。法治的實(shí)現(xiàn)本來(lái)就是靠公民的自覺(jué)和自主行為，而不是依賴警察和國(guó)家強(qiáng)制力。只有當(dāng)公民的權(quán)益得到法律的維護(hù)和保障，法律才能真正被信仰和遵守，正如法國(guó)思想家盧梭所說(shuō)的：“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心里。”小到文明行走和自覺(jué)排隊(duì)，大到依法辦事和依法治國(guó)，都表明法治的根基在于公民發(fā)自內(nèi)心的擁護(hù)、敬畏和信仰?？傊?，真正能阻止違法犯罪的，乃是守法的意識(shí)、守法的文化。因此，要使法治文化、法治精神內(nèi)化為每個(gè)社會(huì)成員的自覺(jué)觀念，外化為自覺(jué)行為，形成守法光榮，違法可恥的社會(huì)氛圍，要使全體人民都成為社會(huì)主義法治的忠實(shí)崇尚者，自覺(jué)遵守者，堅(jiān)定捍衛(wèi)者。

　　動(dòng)員全社會(huì)力量，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。法治社會(huì)建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組成部分，在法治國(guó)家，法治政府，法治社會(huì)三位一體的建設(shè)中具有基礎(chǔ)性地位和關(guān)鍵性作用。全面推進(jìn)依法治國(guó)，需要全社會(huì)的共同參與和共同努力，法治的實(shí)現(xiàn)，要靠全社會(huì)信仰法律，全民遵守法律，如果一個(gè)社會(huì)大多數(shù)人對(duì)法律沒(méi)有信任感，認(rèn)可“權(quán)大于法”、“朝中有人好辦事”的潛規(guī)則，遇事信訪不信法，靠找門(mén)路，托關(guān)系，甚至采取聚眾鬧事，認(rèn)為大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決，而不是依法維權(quán)，那么，就不可能建成法治社會(huì)和法治國(guó)家。

　　《決定》第一次就法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)行具體部署：一是要堅(jiān)持把全民普法和守法作為依法治國(guó)的長(zhǎng)期基礎(chǔ)性工作，深入開(kāi)展法治宣傳教育，健全普法宣傳教育機(jī)制，把法治教育納入國(guó)民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容；健全普法責(zé)任制，實(shí)行國(guó)家機(jī)關(guān)“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制；創(chuàng)新普法形式，開(kāi)展以案說(shuō)法，以案釋法，發(fā)揮典型案例的教育警示作用。二是要健全公民和組織守法信用記錄，完善守法誠(chéng)信褒獎(jiǎng)機(jī)制和違法失信行為懲戒機(jī)制，對(duì)誠(chéng)實(shí)守信者實(shí)行優(yōu)先辦理、簡(jiǎn)化程序等“綠色通道”，對(duì)違法失信者建立失信黑名單制度和市場(chǎng)退出機(jī)制，建立多部門(mén)，跨地區(qū)失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。三是要推進(jìn)多層次、多領(lǐng)域依法治理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會(huì)規(guī)范在社會(huì)治理中的積極作用。四是要完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制，堅(jiān)持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，努力形成黨政善治、社會(huì)共治、基層自治的良好局面。

　　全民守法，要求領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭遵守憲法法律，切實(shí)維護(hù)法律的尊嚴(yán)和權(quán)威。領(lǐng)導(dǎo)干部依法辦事，提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力是推動(dòng)全社會(huì)樹(shù)立法治意識(shí)的關(guān)鍵。法治社會(huì)建設(shè)首先要求領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法、守法、護(hù)法，對(duì)憲法、法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的意識(shí)。領(lǐng)導(dǎo)干部按規(guī)矩辦事，按規(guī)則辦事，按程序辦事，按法律和制度辦事，才能推動(dòng)形成全社會(huì)辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好的法治環(huán)境。

　　《決定》將領(lǐng)導(dǎo)干部能不能帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)，是否依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容，并把法治思維、依法辦事的能力和法治建設(shè)的成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)的重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系，也就是用“法治GDP”來(lái)考核干部。

　　因此，只有弘揚(yáng)法治精神，建設(shè)法治文化，用社會(huì)主義核心價(jià)值觀引領(lǐng)社會(huì)思潮，凝聚社會(huì)共識(shí)，提高公民道德素養(yǎng)，引導(dǎo)人民依法維護(hù)權(quán)益和自覺(jué)履行義務(wù)，并通過(guò)立善法，行善法，拓展人民有序參與立法途徑，提高法律的質(zhì)量和實(shí)用性，確保執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范文明執(zhí)法，努力使人民群眾在每一個(gè)司法案件中都能感受到公平正義，才能實(shí)現(xiàn)全社會(huì)厲行法治，也只有科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，方能最終實(shí)現(xiàn)全民守法。

（作者：中共中央黨校政法部教授）