地方政府的履職，推動(dòng)了國家治理績效的提高

地方政府是中國改革開放事業(yè)不斷取得新成就的重要力量。中國是一個(gè)內(nèi)外部關(guān)系處于快速變革，治理問題層出不窮、復(fù)雜多樣的大國。在這樣的大國治理過程中，地方政府，尤其是基層政府處于國家-社會(huì)，中央-地方、國內(nèi)-國際的三維關(guān)系之中，承擔(dān)著體現(xiàn)國家形象，貫徹國家意志，執(zhí)行上級政策，反映社會(huì)訴求，直面各類矛盾的多重功能。然而，由于這些功能相互間存在著緊張關(guān)系，使得地方政府常常處于矛盾的焦點(diǎn)，成為社會(huì)輿論關(guān)注和批評的對象。盡管如此，各級地方政府的履職，推動(dòng)了國家治理績效的提高和改進(jìn)。尤其是地方政策在諸多政策領(lǐng)域的探索創(chuàng)新，在國家治理中發(fā)揮了實(shí)驗(yàn)功能、示范效應(yīng)、減震效應(yīng)。

地方政府創(chuàng)新是隨著改革開放的深入不斷推進(jìn)的。中共十八大的召開，可以視為標(biāo)志著政府創(chuàng)新進(jìn)入新階段。之所以這樣說，有兩個(gè)主要原因：一是十八大之后，確定了全面深化改革的總體目標(biāo)，提出要完善中國特色社會(huì)主義，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這為地方政府創(chuàng)新設(shè)定了框架、目標(biāo)和評價(jià)的原則；二是確定了頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過河相結(jié)合的改革創(chuàng)新基本原則，并且更加強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)下的試點(diǎn)探索、地方首創(chuàng)。這確定了地方政府創(chuàng)新要遵循的原則和采取的路徑。

需要警惕的三種消極情緒

當(dāng)前，各級地方政府正在圍繞中央的精神和要求，調(diào)整自己的工作節(jié)奏和行為習(xí)慣，努力與中央保持步調(diào)一致。然而，面對復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題和各地差異化的具體情況，依然需要保持創(chuàng)新精神，堅(jiān)持創(chuàng)造性地解決問題。如習(xí)近平總書記所說，對認(rèn)識(shí)還不深入，但又必須推進(jìn)的改革，要大膽探索、試點(diǎn)先行，發(fā)揮改革試點(diǎn)的偵察兵和先遣隊(duì)作用。

需要警惕三種消極情緒：一是畏難情緒。當(dāng)下以及將來的改革必然觸及深層次制度因素和復(fù)雜利益關(guān)系。如李克強(qiáng)總理所說，觸動(dòng)既得利益比觸動(dòng)靈魂還難。一些領(lǐng)導(dǎo)干部見到問題繞著走，或者視若不見，或者有意無意地留給下任或者推給左鄰右舍，自己只求任內(nèi)無事，平安落地。

二是等靠要情緒。將遵守政治紀(jì)律理解為等待上級明確指示，即便是可以在職權(quán)范圍內(nèi)解決的問題，也要反復(fù)請示匯報(bào)，以求得到“尚方寶劍”。在解決問題的時(shí)候，把心思花在向上級要政策、要資源，而不是發(fā)揮主觀能動(dòng)性，動(dòng)員自身的資源，尋找自己的比較優(yōu)勢。

三是厭惡創(chuàng)新的情緒。這是一種非常有毒害的情緒，會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂政治運(yùn)行的環(huán)境，也會(huì)使一些地方政府的言行遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于社會(huì)的變化與要求。一些領(lǐng)導(dǎo)干部不僅自己沒有創(chuàng)新意識(shí)，還干擾和打壓下級干部的創(chuàng)新沖動(dòng)，甚至堂而皇之地說制度已經(jīng)完善，法制已經(jīng)健全，創(chuàng)新沒有必要；有的領(lǐng)導(dǎo)干部對于上級的要求過度解釋，自我束縛。有的領(lǐng)導(dǎo)干部則缺乏創(chuàng)新能力，不知道如何探索和運(yùn)用新方法新措施來解決不斷涌現(xiàn)的新問題。

政府創(chuàng)新的升級轉(zhuǎn)型

當(dāng)下的地方政府創(chuàng)新處于新的起點(diǎn)上，面臨著升級轉(zhuǎn)型，應(yīng)該在四個(gè)方面尋求突破：

首先，提高創(chuàng)新的規(guī)劃性。創(chuàng)新是由問題或危機(jī)驅(qū)動(dòng)的，但并不等于說創(chuàng)新不能進(jìn)行規(guī)劃。隨著治理問題的復(fù)雜化以及各項(xiàng)法律制度的不斷完善，更有必要提高創(chuàng)新的規(guī)劃性，這樣才能避免地方政府創(chuàng)新與制度框架之間產(chǎn)生沖突，充分發(fā)揮地方政府創(chuàng)新在制度改進(jìn)過程中的實(shí)驗(yàn)功能和知識(shí)積累功能，從而使散落在各地的創(chuàng)新，形成制度突破的合理。要提高地方政府創(chuàng)新的規(guī)劃性，地方?jīng)Q策者就要將頂層設(shè)計(jì)理念貫徹到自己的思想和行動(dòng)中，既要充分了解國家的大政方針、政策走向，也要了解本地的實(shí)際情況、發(fā)展需求，提高對問題的分析能力和預(yù)判能力。

其次，改進(jìn)創(chuàng)新的協(xié)調(diào)性。各地、各領(lǐng)域發(fā)展的不平衡，是激發(fā)創(chuàng)新的重要原因，但是創(chuàng)新要深入持續(xù)必須提高協(xié)調(diào)性，這樣才能更好地動(dòng)員資源，克服制度性摩擦阻力。提高創(chuàng)新的協(xié)調(diào)性，要重點(diǎn)理順創(chuàng)新舉措與現(xiàn)有制度政策的關(guān)系，創(chuàng)新者與創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)的關(guān)系以及政府創(chuàng)新與社會(huì)接受程度的關(guān)系。目前，許多地方的創(chuàng)新之所以行之不遠(yuǎn)，或者半路夭折，除了因?yàn)閯?chuàng)新者的變化外，更根本的原因是，這些創(chuàng)新與制度環(huán)境缺乏耦合，沒有得到社會(huì)公眾的充分理解和支持。因此，要增強(qiáng)創(chuàng)新的協(xié)調(diào)性，就要更加重視地方政府與本地社會(huì)及上級政府之間的溝通。

第三，增強(qiáng)創(chuàng)新的針對性。創(chuàng)新的根本目的是解決問題。改革進(jìn)入了深水區(qū)和攻堅(jiān)期，容易的問題基本上都解決了，留下來的都是難題，硬骨頭，因此創(chuàng)新的針對性更加重要。固然，這需要攻堅(jiān)克難的勇氣和精神，更要有科學(xué)的態(tài)度與方法。而科學(xué)分類，區(qū)別對待就是重要的方法。習(xí)近平總書記曾經(jīng)說，改革要區(qū)分情況、分類推進(jìn)。對于方向明、見效快的改革，要加快推進(jìn)；對涉及面廣、需要中央決策的改革，要加快研究提出方案，制訂具體改革策略，全面統(tǒng)籌和審定后，適時(shí)推進(jìn)；對于認(rèn)識(shí)還不深入，但必須推進(jìn)的改革，要大膽探索、試點(diǎn)先行；對需要推進(jìn)的制度性建設(shè)，需要修改完善的法律，要加強(qiáng)研究、盡快啟動(dòng)。

第四，重視創(chuàng)新的可持續(xù)性。創(chuàng)新是問題導(dǎo)向的，但是解決問題方式是多樣的，以至于一些地方采取的是不惜代價(jià)的方法，將創(chuàng)新視為政績工程。正如恩施市委書記說的那樣，“經(jīng)常以一俊遮百丑、傷其十指不如斷其一指為‘成功秘訣’。安排基層做一些盆景、微縮景觀” 。這樣做，雖然能夠短時(shí)間內(nèi)創(chuàng)造出漂亮的樣本、樹立起光彩的模范，但往往難以維持，因人事變化而“人亡政息”。要增強(qiáng)創(chuàng)新的可持續(xù)性，除了要對創(chuàng)新進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)外，還要重視創(chuàng)新的投入-產(chǎn)出，尤其是要擴(kuò)大創(chuàng)新的社會(huì)基礎(chǔ)，凝聚更廣的社會(huì)共識(shí)。