以法治思維和法治方式推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，全面實(shí)施依法治國基本方略，是黨的十八大對新時(shí)期領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力和社會(huì)管理能力提出的一項(xiàng)新要求。由于領(lǐng)導(dǎo)干部既是依法治國方略的組織者，又是依法治國方略的實(shí)施者，因此，培育領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維對于全面落實(shí)依法治國基本方略具有重要意義。

領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的內(nèi)涵

法治思維是以法治作為判斷是非和處理事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的思維。它以合法性為起點(diǎn)，以公平正義為核心，以法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯為尺度。領(lǐng)導(dǎo)干部在看問題、做決策、辦事情時(shí)運(yùn)用法治思維，就是要推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)涵。

規(guī)則思維。規(guī)則思維是法治思維的立足點(diǎn)和基本要求，包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，即靠規(guī)則處理問題的思維和按規(guī)則處理問題的思維。前者是指用一般的類案統(tǒng)一處理方式替代個(gè)別的特事特辦的方式，克服人治的隨意性和不確定性。后者則是指堅(jiān)持規(guī)則面前人人平等，執(zhí)行規(guī)則不搞特殊和例外，嚴(yán)格依規(guī)則辦事。規(guī)則思維以規(guī)則為核心，依靠既定的規(guī)則昭示公眾哪些可為、哪些不可為，以及如何行為，強(qiáng)調(diào)規(guī)則的確定性和行為后果的可預(yù)期性。法治思維是一種典型的規(guī)則思維。領(lǐng)導(dǎo)干部要崇尚法律的權(quán)威，明確法律是至尊的、至圣的、至信的和至上的，明白一切政黨和全國人民都必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。

合法性思維。合法性思維是法治思維的起點(diǎn)。法律思維不同于基于利弊權(quán)衡的政治思維，也不同于投入與產(chǎn)出比較的經(jīng)濟(jì)思維以及善惡對比和是非評價(jià)的道德思維，是一種合法性思維，突出表現(xiàn)為行為主體想問題、辦事情應(yīng)將合法性放在第一位，所有思考和決策都必須圍繞合法性展開。領(lǐng)導(dǎo)干部要在行使權(quán)力的過程中全面審視其行為是否符合法律的規(guī)定和要求，即行為的目的、行為的權(quán)限、行為的內(nèi)容、行為的手段、行為的程序是否合法等。

公平正義思維。公平正義是中國特色社會(huì)主義的內(nèi)在要求，法治是公平正義的載體，也是保障公平正義的機(jī)制，公平正義思維是法治思維的核心。公平包括權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平。正義包括程序正義和實(shí)體正義、形式正義和實(shí)質(zhì)正義、主觀正義和客觀正義、個(gè)案正義和社會(huì)正義。領(lǐng)導(dǎo)干部要按照十八大報(bào)告提出的“加緊建設(shè)對保障社會(huì)公平正義具有重大作用的制度，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系，努力營造公平的社會(huì)環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利”。一方面要讓公眾有序參與決策，使決策反映和體現(xiàn)公眾利益和各方意見；另一方面要在制定規(guī)則時(shí)，不能只考慮多數(shù)人的利益訴求，而忽視少數(shù)人的聲音，要兼顧各類群體尤其是弱勢群體的利益訴求，尋找各方的最大公約數(shù)。

程序思維。程序是克服人治恣意性的重要保證，也是吸收對立情緒、保證實(shí)體結(jié)果合法性和公正性的重要途徑。法治思維是程序思維，其很大程度上靠程序思維來保障。程序思維要求任何人不能做自己利益的裁判者，同等情況同等對待、同等關(guān)注，權(quán)力必須在陽光下運(yùn)行和在監(jiān)督中行使。領(lǐng)導(dǎo)干部必須摒棄那種認(rèn)為只要目的合法正當(dāng)，至于采用什么手段都可以不予計(jì)較的人治思維模式，要明白程序的獨(dú)立價(jià)值，清楚程序的本質(zhì)是一種形式合理性，要借助程序這個(gè)“形式性操作杠桿”，把利益的博弈和價(jià)值衡量轉(zhuǎn)化為在法治規(guī)程上表達(dá)的訴求，使人情、關(guān)系、偏見、恣意得到消除，使相應(yīng)糾紛和問題在法治軌道上得以解決。

權(quán)力制約思維。法治以制約和監(jiān)督公權(quán)為核心，法治思維當(dāng)然要包括權(quán)力制約思維。十八大報(bào)告對此提出了明確要求，這些要求，無不體現(xiàn)對公權(quán)力的制約和監(jiān)督。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部必須有嚴(yán)格、規(guī)范行使權(quán)力和接受制約監(jiān)督的思想意識(shí)。正確處理權(quán)與法的關(guān)系，不以權(quán)壓法、以言代法；明確權(quán)力界限與履行職責(zé)的關(guān)系，不違法用權(quán)、違法行政；擺正自身與人民群眾之間的關(guān)系，不妄自尊大、欺壓百姓；遵守法律底線，服膺法律精神，不鉆法律空子、打“擦邊球”。

培育領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的基本要求

培育領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既需要領(lǐng)導(dǎo)干部自身的追求與修煉，也需要組織的教育和培養(yǎng)，還需要社會(huì)的監(jiān)督與約束。不過，無論是自我生成，還是組織培養(yǎng)、社會(huì)監(jiān)督，領(lǐng)導(dǎo)干部要提高自身的法治思維，必須注意以下幾點(diǎn)。

樹立法律至上的理念，提高信仰法律的自覺性。只有內(nèi)心堅(jiān)定了某種信仰，行動(dòng)上才會(huì)有奮發(fā)向上的作為。我們要建設(shè)的法治國家，是一個(gè)具備完備法律體系的國家，是一個(gè)法律被信仰并得到普遍遵守的國家，是一個(gè)公眾對法律高度認(rèn)同并無比敬畏的國家。但是，大量的現(xiàn)實(shí)告訴我們，現(xiàn)行的法律并沒有真正被公眾所信仰。在權(quán)力和法律面前，人們對權(quán)力充滿信心，對法律缺乏信心。在民眾心目中還沒有完全把遵守法律看成是一件光榮和崇高的事情，更有少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)淡漠，無視法律法規(guī)，常常把會(huì)打擦邊球、鉆法律的空子看成是有改革精神和有魄力的表現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)中有的領(lǐng)導(dǎo)干部以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為名違反土地管理法規(guī)，以改善民生為名侵犯群眾利益，以工作需要為名彰顯特權(quán)思想等就是最好的例證。領(lǐng)導(dǎo)干部信仰法律，就是要牢固樹立法律至上的理念。要把法律的禁止視為雷池和深淵，不越一步，真正在工作生活中敬畏法律，自覺用法律規(guī)范自己的思想和行動(dòng)，這并不是獨(dú)善其身的謹(jǐn)小慎微，也不是唯唯諾諾的循規(guī)蹈矩，而是一種政治上的成熟，是做人有底線、做事講原則、做官懂規(guī)矩的自覺體現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部信仰法律，必須摒棄法律工具主義思維。長期以來，由于受人治思想的影響，一些領(lǐng)導(dǎo)干部往往把法律只是當(dāng)作實(shí)現(xiàn)一定管理目標(biāo)的工具，而工具是可以替代的，由此也就經(jīng)常出現(xiàn)以權(quán)壓法和權(quán)大于法的現(xiàn)象。事實(shí)上，法律不僅是解決問題的工具，更是體現(xiàn)人們追求社會(huì)公平正義和美好生活的理想和意志，這才是其本質(zhì)。當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)干部信仰法律，也要避免信仰的誤區(qū)。無論什么樣的法律都是人制定的，用語言文字表述出來的法律無論制定得多么健全和完善，也都會(huì)存在疏漏和不足。因此，法治思維強(qiáng)調(diào)人信仰的是法律規(guī)定中蘊(yùn)藏的公平正義的價(jià)值理念，并將其內(nèi)化于心，外化于行。

樹立依法行政的理念，養(yǎng)成運(yùn)用法治思維的習(xí)慣。依法行政是依法治國的核心。它要求領(lǐng)導(dǎo)干部在工作中做任何事情都要從法律的角度去分析、去思考，要把思維方式建立在法律的基礎(chǔ)之上，把法律意識(shí)貫穿到思維方式之中，把各項(xiàng)行為置于法律的約束之下。作出每一項(xiàng)決策，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效果、社會(huì)效果，還要考慮法律效果。具體而言，一是在對行政權(quán)力邊界的認(rèn)識(shí)上，要牢記職權(quán)法定原則，即“法律不授權(quán)，政府無職權(quán)”。在現(xiàn)代法治社會(huì)，行政權(quán)力與公民權(quán)利的運(yùn)行規(guī)則有著明顯的不同。對行政機(jī)關(guān)來講，法無授權(quán)即禁止，只有法律有明文規(guī)定或授權(quán)的才得為之，否則，不得為之。而對公民而言，則是法無禁止即授權(quán)，只有當(dāng)法律有明文禁止時(shí)，公民才不得為之，凡法律沒有明文禁止的，即意味著公民有權(quán)為之。很多領(lǐng)導(dǎo)干部對此并不了解或者把握得并不準(zhǔn)確，以致實(shí)踐中出現(xiàn)了一些任意擴(kuò)大行政機(jī)關(guān)權(quán)力邊界和隨意縮小公民權(quán)利邊界的違法行為。其實(shí)，正是因?yàn)榉梢?guī)定行政機(jī)關(guān)的各項(xiàng)行為，不論是具體行政行為還是抽象行政行為都要有法律依據(jù)，所以，我們才提出了依法行政的命題。也正是因?yàn)橐婪ㄐ姓囊?，我們才提出行政?quán)力不能無法律授權(quán)而隨意擴(kuò)張，沒有法律依據(jù)的“行政行為”是偽行政行為，是亂作為。二是在行使職權(quán)過程中，要牢記程序正當(dāng)原則，即行政權(quán)力的運(yùn)行必須符合最低限度的程序公正標(biāo)準(zhǔn)。程序意識(shí)既包括在程序上公正對待所有當(dāng)事人，也包括堅(jiān)持行政依據(jù)、行政信息、行政過程、行政決定公開等，以保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)，使公民能夠?qū)π姓袨槌浞直磉_(dá)自己的意見，提出自己的主張和有利于自己的證據(jù)。要通過合適的程序安排來避免和根除那些可能導(dǎo)致結(jié)果不公正的因素。三是在衡量行使職權(quán)的效果上，要牢記行政均衡原則，即要協(xié)調(diào)均衡各方的利益關(guān)系。在實(shí)施行政裁量時(shí)，必須考慮各種因素和各方面的訴求，權(quán)衡各種利益關(guān)系，以作出最佳的選擇判斷。既要均衡不同個(gè)人之間的利益，也要均衡公共與個(gè)人之間的利益。在注意行政行為合法性的同時(shí)，也要注意行政行為的目的、動(dòng)機(jī)、方式、手段等的合理性。

樹立學(xué)以致用的理念，提高依法解決問題的能力。領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法不是為學(xué)而學(xué)，提高依法解決問題的能力才是學(xué)法的目的。為此，必須養(yǎng)成“研究問題先學(xué)法、制定政策遵循法、解決問題依靠法”的習(xí)慣，注意培養(yǎng)和提高以下幾種能力。一是正確處理實(shí)體公正與程序公正的能力。既要最大限度地追求實(shí)體公正，又要毫不動(dòng)搖地強(qiáng)化程序公正的保障作用；既要有效遏制任何以程序公正為由掩蓋實(shí)體不公的現(xiàn)象，又要堅(jiān)決糾正任何以實(shí)體公正為由排除程序公正的做法。二是正確處理實(shí)質(zhì)公正與形式公正的能力。既要堅(jiān)持以實(shí)質(zhì)公正為根本價(jià)值，又要堅(jiān)持以形式公正為基本保障；既要嚴(yán)格依法，遵循法定程序，維護(hù)法制統(tǒng)一，又要充分考慮社情民意，正確行使自由裁量權(quán)，盡可能使決策結(jié)果契合社會(huì)公認(rèn)的價(jià)值取向。三是正確處理客觀公正與主觀公正的能力。既要堅(jiān)持以客觀公正為基礎(chǔ)，又要堅(jiān)持以主觀公正為必要的判斷標(biāo)準(zhǔn)；既要保證決策和執(zhí)行的實(shí)體和程序都符合法律的本意，是公正的，又要使這種公正讓社會(huì)公眾看得見、摸得著、可感知。四是正確處理社會(huì)公正與個(gè)案公正的能力。既要堅(jiān)持以社會(huì)公正為導(dǎo)向，又要堅(jiān)持以個(gè)案的公正處理為基礎(chǔ)；既要把個(gè)案放到社會(huì)整體利益中來衡量，又要做到局部服從整體，小局服從大局。五是正確處理公正與效率的能力。既要堅(jiān)持公正優(yōu)先，又要兼顧效率；既要明白“遲到的正義即非正義”的道理，又要深諳效率服從公正、速度服從質(zhì)量的精髓。

因此，領(lǐng)導(dǎo)干部必須帶頭做到依法辦事、嚴(yán)格執(zhí)法、依法追究各種違法行為。對于什么事該辦，什么事不該辦，依據(jù)的應(yīng)該是法律和政策，而不是個(gè)人的意志和好惡。對于事該怎么辦，不該怎么辦，依據(jù)的應(yīng)該是程序和規(guī)則，而不是關(guān)系和門路。對于什么事可為，什么事不可為，依據(jù)的應(yīng)該是黨紀(jì)和國法，而不是貪念和私欲。唯有如此，才能將全心全意為人民服務(wù)的宗旨與依法治國的目標(biāo)統(tǒng)一起來，才能真正在依法治國方略實(shí)施的過程中起到組織者和領(lǐng)導(dǎo)者的作用。