習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上深刻指出：“在學(xué)習(xí)理解上，要防止一知半解、斷章取義、生搬硬套，要弄清楚整體政策安排與某一具體政策的關(guān)系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關(guān)系、政策頂層設(shè)計與政策分層對接的關(guān)系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系、長期性政策與階段性政策的關(guān)系，既不能以局部代替整體、又不能以整體代替局部，既不能以靈活性損害原則性、又不能以原則性束縛靈活性。”這一重要論述，為貫徹落實中央全面深化改革的決策部署提供了根本遵循，也為我們更好地開展政策研究工作指明了正確方向。政策和策略是黨的生命，是實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。只有正確認識和把握好政策問題的這五對重大關(guān)系，才能切實提高政策研究工作的科學(xué)性和有效性。

正確認識整體政策安排與某一具體政策的關(guān)系，找準政策的“關(guān)節(jié)點”

整體政策安排與某一具體政策的關(guān)系，實質(zhì)上是政策范疇整體與局部的關(guān)系。這兩者相互依賴，互為存在和發(fā)展的前提。這就要求我們在政策研究過程中，既要立足于整體，追求系統(tǒng)整體的最佳效應(yīng)，又要注意各個局部的特點，重視和發(fā)揮具體政策的積極作用，切實找準政策“關(guān)節(jié)點”，做到局部服從整體、整體關(guān)照局部，避免整體政策與具體政策相脫節(jié)。

堅持系統(tǒng)研究與結(jié)構(gòu)分析相結(jié)合，是找準政策“關(guān)節(jié)點”的基本方法。系統(tǒng)性是政策的重要特征之一。系統(tǒng)研究就是從事物的全局出發(fā)，在系統(tǒng)、子系統(tǒng)、單元、要素之間以及它們與周圍環(huán)境之間的相互關(guān)系和相互作用中，把握系統(tǒng)整體的本質(zhì)和規(guī)律，追求整體目標(biāo)的優(yōu)化。結(jié)構(gòu)分析就是把系統(tǒng)分解為一組相關(guān)聯(lián)的子系統(tǒng)，并在整體的指導(dǎo)下協(xié)調(diào)各個子系統(tǒng)的目標(biāo)，通過求局部最優(yōu)化得到的解而達到整體的最優(yōu)解。比如，當(dāng)年時任浙江省委書記習(xí)近平率十一屆省委作出深入實施“八八戰(zhàn)略”的重大決策部署，就是在全面貫徹落實黨的十六大精神、科學(xué)把握省情特點基礎(chǔ)上作出的整體政策安排，涵蓋浙江改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的各個方面，既是浙江推進科學(xué)發(fā)展的總部署，也是浙江全面深化改革的總謀劃，由此形成了推進中國特色社會主義在浙江實踐的總抓手。

堅持宏觀指導(dǎo)與微觀操作相統(tǒng)一，是找準政策“關(guān)節(jié)點”的基本原則。一項好的政策，應(yīng)當(dāng)兼具指導(dǎo)性和操作性，既能從全局高度解決改革發(fā)展穩(wěn)定中的戰(zhàn)略問題，又能從微觀角度解決群眾生產(chǎn)生活中的突出問題?；猱a(chǎn)能過剩就是這樣一個兼具指導(dǎo)性和操作性的政策安排。從宏觀指導(dǎo)上看，化解產(chǎn)能過剩是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要抓手。在市場經(jīng)濟條件下，供給適度大于需求是市場機制發(fā)揮作用的前提，但產(chǎn)品生產(chǎn)能力嚴重超過有效需求時，將會造成社會資源巨大浪費，降低資源配置效率，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。2012年年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平?；猱a(chǎn)能過剩的實質(zhì)是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，堅決遏制產(chǎn)能盲目擴張，淘汰和退出落后產(chǎn)能，推動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。從微觀操作上看，化解產(chǎn)能過剩是一項實實在在的工作，抓得住、能見效、好推動，便于考核、督促和檢查。做好這項工作，不僅可以有效解決企業(yè)經(jīng)營困難、銀行不良資產(chǎn)增加等問題，而且有利于從長遠推進企業(yè)發(fā)展，增加企業(yè)職工收入。

正確認識系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關(guān)系，確定政策的“突破口”

系統(tǒng)政策鏈條是相關(guān)政策之間基于一定的技術(shù)關(guān)聯(lián)，并依據(jù)特定的邏輯關(guān)系和時空布局關(guān)系所形成的鏈條式政策形態(tài)。構(gòu)成系統(tǒng)政策鏈條的各個政策環(huán)節(jié)之間是相互聯(lián)系和相互作用的。在政策研究過程中，應(yīng)加強政策相關(guān)性分析，充分注意同在一個范疇政策之間的相互關(guān)系，注意政策目標(biāo)和政策舉措與外部環(huán)境之間的相互作用，全面考慮各種因素對政策執(zhí)行效果可能產(chǎn)生的影響，從而確定政策的“突破口”。

實現(xiàn)政策突破，須科學(xué)設(shè)計政策鏈各政策環(huán)節(jié)之間的鏈接方式，找準系統(tǒng)政策鏈條的“激活碼”。政策鏈條是政策環(huán)節(jié)相互黏合的有機統(tǒng)一體。政策環(huán)節(jié)鏈接緊密，就能形成“1+1>2”的政策累加效應(yīng)，起到綜合治理的效果；政策環(huán)節(jié)鏈接松散或脫節(jié)，則必然是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，治標(biāo)難治本。提高政策環(huán)節(jié)鏈接緊密度，關(guān)鍵是找準“激活碼”，把各個相互獨立的政策環(huán)環(huán)相扣，緊密黏合在一起并有效激活起來。

實現(xiàn)政策突破，須把握政策環(huán)節(jié)內(nèi)部節(jié)點之間的交叉對接點，力求具體政策“無縫焊接”。每一個政策環(huán)節(jié)都是相關(guān)具體政策的集合，而每一項具體政策又是用來規(guī)范某些主體行為的準則。這些主體行為之間的利益有時是相悖的，這就需要強化政策內(nèi)部節(jié)點的有效對接，確保政策目標(biāo)一致、政策措施協(xié)調(diào)。

正確認識政策頂層設(shè)計與政策分層對接的關(guān)系，緊抓政策的“結(jié)合部”

政策是由自上而下多個層次組成的宏大體系。政策總體設(shè)計既包括政策頂層設(shè)計，也包括政策分層對接。其中，政策頂層設(shè)計是戰(zhàn)略性設(shè)計，解決的是事關(guān)全局和長遠發(fā)展的根本問題；政策分層對接是戰(zhàn)術(shù)性設(shè)計，解決的是把頂層設(shè)計付諸實踐的具體問題。搞政策研究，應(yīng)善于運用層次分析法，明確政策問題中所包含的因子及其相互關(guān)系，將各因子劃分為不同的層次，通過對各層次因子的比較分析，將不同政策方案按重要性或適用性排列，作出不同層次政策最優(yōu)方案的選擇。

根據(jù)區(qū)域特點抓好政策對接。我國采取的是漸進性改革，“摸著石頭過河”是政策設(shè)計的重要方法，許多政策出臺往往遵循地方試點——總結(jié)經(jīng)驗——全面推開的步驟。各地應(yīng)當(dāng)順應(yīng)中央的政策意圖，積極爭取把實踐探索上升到國家層面，努力取得國家有關(guān)方面的支持，為政策頂層設(shè)計提供實踐經(jīng)驗，推動政策頂層設(shè)計落到實處。比如，近年來，海南國際旅游島、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、山東黃河三角洲地區(qū)、湖南環(huán)長株潭城市群、江西鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、福建海西經(jīng)濟區(qū)、廣東南沙前海橫琴新區(qū)及浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)、舟山群島新區(qū)、義烏市國際貿(mào)易綜合改革試點、溫州市金融綜合改革試驗區(qū)等相繼得到國務(wù)院批復(fù)，2013年國務(wù)院又批準設(shè)立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)。這些“國家戰(zhàn)略舉措”不僅引領(lǐng)著各?。▍^(qū)、市）新一輪改革發(fā)展，而且為我國全面深化改革提供了有益的實踐經(jīng)驗。

根據(jù)職能權(quán)限抓好政策對接。不同的層級有不同的政策權(quán)限。政策對接應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定界限進行，該中央統(tǒng)一安排的各地不能搶跑，該試點的不能倉促面上推開，該先得到法律授權(quán)的不能超前推進。同時，該盡早推進的也不能拖延，該結(jié)合實際的也不能完全照搬照套。比如，黨的十八屆三中全會《決定》強調(diào)，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，并明確提出推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度、實行企業(yè)投資負面清單、改進預(yù)算管理制度等要求。中央的總體部署明確后，省一級就要抓緊出臺施工方案，按照施工方案推進各項舉措落地。

正確認識政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系，尋求政策的“公約數(shù)”

政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系，從哲學(xué)意義上說就是矛盾的普遍性與特殊性的關(guān)系。政策是政黨和國家為實現(xiàn)一定的總目標(biāo)而確定的行動準則，是對人們的利益進行分配和調(diào)節(jié)的政治措施。因此，政策必須具有普遍約束力，這是政策統(tǒng)一性的表現(xiàn)。同時也要看到，具體情況具體分析是馬克思主義活的靈魂。各地情況千差萬別，發(fā)展還不平衡，必須防止簡單的“一刀切”。

堅持在普遍性原理的指導(dǎo)下把握矛盾的特殊性，是尋求政策“公約數(shù)”的關(guān)鍵。具體來說，就是加強對政策的環(huán)境分析，包括自然環(huán)境、社會經(jīng)濟環(huán)境、文化心理環(huán)境等分析，確定其影響的范圍和程度，并作出因時、因地、因人的判斷，以便在政策方案的制定和執(zhí)行中做到異中求同。以推進新型城市化為例。比如，對城市化發(fā)展模式的政策統(tǒng)一性要求是根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。各地在貫徹落實這項政策過程中，綜合考慮各自的地理結(jié)構(gòu)、資源稟賦、發(fā)展水平、人口規(guī)模等因素，選擇適合自己的城市化模式。

正確認識長期性政策與階段性政策的關(guān)系，把握政策的“漸進性”

研究政策要有歷史的觀點、發(fā)展的觀點、聯(lián)系的觀點。任何一項政策都不是孤立存在的。今天的政策是昨天政策的延續(xù)，明天的政策又是今天政策的發(fā)展。任何一項政策都是時代的產(chǎn)物。實踐發(fā)展沒有止境，政策創(chuàng)新永遠在路上。搞政策研究，不僅要科學(xué)把握當(dāng)前的情況，而且要預(yù)測前瞻發(fā)展的趨勢，還應(yīng)該深入分析歷史的軌跡，研究前后政策之間的聯(lián)系，理清該項政策的歷史沿革和總體脈絡(luò)，提出現(xiàn)階段的政策目標(biāo)和政策舉措，做到既不脫離歷史，又不落后時代。

把握政策的“漸進性”，就要步步為營、久久為功。古人云，政貴為恒，治須有常。一項好的政策制定后，就要一任接著一任干，一步一個腳印把美好藍圖變成現(xiàn)實。同時，要根據(jù)實踐的發(fā)展變化，對原有政策不斷加以豐富和完善，切實做到穩(wěn)定性、連續(xù)性和創(chuàng)新性有機統(tǒng)一。改革開放以來，我國始終緊緊圍繞“三步走”戰(zhàn)略，加快推進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，在不同歷史時期確定相應(yīng)的政策目標(biāo)和政策舉措。2002年，黨的十六大根據(jù)“三步走”戰(zhàn)略已勝利實現(xiàn)前兩步目標(biāo)的實際，提出要在本世紀頭二十年，全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，國內(nèi)生產(chǎn)總值到2020年力爭比2000年翻兩番。2012年，黨的十八大進一步提出：實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入到2020年比2010年翻一番，在中國共產(chǎn)黨成立一百年時全面建成小康社會，在新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家。黨的十八大以后，習(xí)近平總書記在“三步走”戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，鄭重提出實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。這些政策設(shè)計，充分體現(xiàn)了長期性政策與階段性政策的有機結(jié)合，充分體現(xiàn)了我們黨接力奮斗的決心和與時俱進的精神。

把握政策的“漸進性”，還要蹄疾步穩(wěn)、急而不躁。經(jīng)濟社會發(fā)展是一個漸進性的過程，有其自身的客觀規(guī)律，既不能止步，也不能速成。這就要求我們在研究制定政策時，必須善于把握形勢，充分考慮改革力度、發(fā)展速度和社會可承受程度，既不能犯急躁病，也不能當(dāng)尾巴，切實做到蹄疾步穩(wěn)。蹄疾，就是要有一種緊迫感，不待揚鞭自奮蹄，努力提高政策研究的超前性、主動性和自覺性，在戰(zhàn)略上勇于進取。步穩(wěn)，就是要有足夠的歷史耐心，把握事物特點，遵循客觀規(guī)律，堅持問題導(dǎo)向，掌握好政策出臺的時機、力度和節(jié)奏，一個一個地克服困難，一個一個地解決問題，在戰(zhàn)術(shù)上穩(wěn)扎穩(wěn)打。

（作者系中共浙江省委副秘書長、政策研究室主任）