習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上深刻指出：“在學習理解上，要防止一知半解、斷章取義、生搬硬套，要弄清楚整體政策安排與某一具體政策的關系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關系、政策頂層設計與政策分層對接的關系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關系、長期性政策與階段性政策的關系，既不能以局部代替整體、又不能以整體代替局部，既不能以靈活性損害原則性、又不能以原則性束縛靈活性。”這一重要論述，為貫徹落實中央全面深化改革的決策部署提供了根本遵循，也為我們更好地開展政策研究工作指明了正確方向。政策和策略是黨的生命，是實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。只有正確認識和把握好政策問題的這五對重大關系，才能切實提高政策研究工作的科學性和有效性。

正確認識整體政策安排與某一具體政策的關系，找準政策的“關節(jié)點”

整體政策安排與某一具體政策的關系，實質上是政策范疇整體與局部的關系。這兩者相互依賴，互為存在和發(fā)展的前提。這就要求我們在政策研究過程中，既要立足于整體，追求系統(tǒng)整體的最佳效應，又要注意各個局部的特點，重視和發(fā)揮具體政策的積極作用，切實找準政策“關節(jié)點”，做到局部服從整體、整體關照局部，避免整體政策與具體政策相脫節(jié)。

堅持系統(tǒng)研究與結構分析相結合，是找準政策“關節(jié)點”的基本方法。系統(tǒng)性是政策的重要特征之一。系統(tǒng)研究就是從事物的全局出發(fā)，在系統(tǒng)、子系統(tǒng)、單元、要素之間以及它們與周圍環(huán)境之間的相互關系和相互作用中，把握系統(tǒng)整體的本質和規(guī)律，追求整體目標的優(yōu)化。結構分析就是把系統(tǒng)分解為一組相關聯(lián)的子系統(tǒng)，并在整體的指導下協(xié)調各個子系統(tǒng)的目標，通過求局部最優(yōu)化得到的解而達到整體的最優(yōu)解。比如，當年時任浙江省委書記習近平率十一屆省委作出深入實施“八八戰(zhàn)略”的重大決策部署，就是在全面貫徹落實黨的十六大精神、科學把握省情特點基礎上作出的整體政策安排，涵蓋浙江改革開放和現(xiàn)代化建設的各個方面，既是浙江推進科學發(fā)展的總部署，也是浙江全面深化改革的總謀劃，由此形成了推進中國特色社會主義在浙江實踐的總抓手。

堅持宏觀指導與微觀操作相統(tǒng)一，是找準政策“關節(jié)點”的基本原則。一項好的政策，應當兼具指導性和操作性，既能從全局高度解決改革發(fā)展穩(wěn)定中的戰(zhàn)略問題，又能從微觀角度解決群眾生產生活中的突出問題?；猱a能過剩就是這樣一個兼具指導性和操作性的政策安排。從宏觀指導上看，化解產能過剩是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要抓手。在市場經(jīng)濟條件下，供給適度大于需求是市場機制發(fā)揮作用的前提，但產品生產能力嚴重超過有效需求時，將會造成社會資源巨大浪費，降低資源配置效率，阻礙產業(yè)結構升級。2012年年底，我國鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平。化解產能過剩的實質是加快產業(yè)結構調整，堅決遏制產能盲目擴張，淘汰和退出落后產能，推動經(jīng)濟轉型升級。從微觀操作上看，化解產能過剩是一項實實在在的工作，抓得住、能見效、好推動，便于考核、督促和檢查。做好這項工作，不僅可以有效解決企業(yè)經(jīng)營困難、銀行不良資產增加等問題，而且有利于從長遠推進企業(yè)發(fā)展，增加企業(yè)職工收入。

正確認識系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關系，確定政策的“突破口”

系統(tǒng)政策鏈條是相關政策之間基于一定的技術關聯(lián)，并依據(jù)特定的邏輯關系和時空布局關系所形成的鏈條式政策形態(tài)。構成系統(tǒng)政策鏈條的各個政策環(huán)節(jié)之間是相互聯(lián)系和相互作用的。在政策研究過程中，應加強政策相關性分析，充分注意同在一個范疇政策之間的相互關系，注意政策目標和政策舉措與外部環(huán)境之間的相互作用，全面考慮各種因素對政策執(zhí)行效果可能產生的影響，從而確定政策的“突破口”。

實現(xiàn)政策突破，須科學設計政策鏈各政策環(huán)節(jié)之間的鏈接方式，找準系統(tǒng)政策鏈條的“激活碼”。政策鏈條是政策環(huán)節(jié)相互黏合的有機統(tǒng)一體。政策環(huán)節(jié)鏈接緊密，就能形成“1+1>2”的政策累加效應，起到綜合治理的效果；政策環(huán)節(jié)鏈接松散或脫節(jié)，則必然是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，治標難治本。提高政策環(huán)節(jié)鏈接緊密度，關鍵是找準“激活碼”，把各個相互獨立的政策環(huán)環(huán)相扣，緊密黏合在一起并有效激活起來。

實現(xiàn)政策突破，須把握政策環(huán)節(jié)內部節(jié)點之間的交叉對接點，力求具體政策“無縫焊接”。每一個政策環(huán)節(jié)都是相關具體政策的集合，而每一項具體政策又是用來規(guī)范某些主體行為的準則。這些主體行為之間的利益有時是相悖的，這就需要強化政策內部節(jié)點的有效對接，確保政策目標一致、政策措施協(xié)調。

正確認識政策頂層設計與政策分層對接的關系，緊抓政策的“結合部”

政策是由自上而下多個層次組成的宏大體系。政策總體設計既包括政策頂層設計，也包括政策分層對接。其中，政策頂層設計是戰(zhàn)略性設計，解決的是事關全局和長遠發(fā)展的根本問題；政策分層對接是戰(zhàn)術性設計，解決的是把頂層設計付諸實踐的具體問題。搞政策研究，應善于運用層次分析法，明確政策問題中所包含的因子及其相互關系，將各因子劃分為不同的層次，通過對各層次因子的比較分析，將不同政策方案按重要性或適用性排列，作出不同層次政策最優(yōu)方案的選擇。

根據(jù)區(qū)域特點抓好政策對接。我國采取的是漸進性改革，“摸著石頭過河”是政策設計的重要方法，許多政策出臺往往遵循地方試點——總結經(jīng)驗——全面推開的步驟。各地應當順應中央的政策意圖，積極爭取把實踐探索上升到國家層面，努力取得國家有關方面的支持，為政策頂層設計提供實踐經(jīng)驗，推動政策頂層設計落到實處。比如，近年來，海南國際旅游島、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、山東黃河三角洲地區(qū)、湖南環(huán)長株潭城市群、江西鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、福建海西經(jīng)濟區(qū)、廣東南沙前海橫琴新區(qū)及浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展示范區(qū)、舟山群島新區(qū)、義烏市國際貿易綜合改革試點、溫州市金融綜合改革試驗區(qū)等相繼得到國務院批復，2013年國務院又批準設立中國（上海）自由貿易試驗區(qū)。這些“國家戰(zhàn)略舉措”不僅引領著各?。▍^(qū)、市）新一輪改革發(fā)展，而且為我國全面深化改革提供了有益的實踐經(jīng)驗。

根據(jù)職能權限抓好政策對接。不同的層級有不同的政策權限。政策對接應當按照規(guī)定界限進行，該中央統(tǒng)一安排的各地不能搶跑，該試點的不能倉促面上推開，該先得到法律授權的不能超前推進。同時，該盡早推進的也不能拖延，該結合實際的也不能完全照搬照套。比如，黨的十八屆三中全會《決定》強調，要加快轉變政府職能，深化行政體制改革，并明確提出推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度、實行企業(yè)投資負面清單、改進預算管理制度等要求。中央的總體部署明確后，省一級就要抓緊出臺施工方案，按照施工方案推進各項舉措落地。

正確認識政策統(tǒng)一性與政策差異性的關系，尋求政策的“公約數(shù)”

政策統(tǒng)一性與政策差異性的關系，從哲學意義上說就是矛盾的普遍性與特殊性的關系。政策是政黨和國家為實現(xiàn)一定的總目標而確定的行動準則，是對人們的利益進行分配和調節(jié)的政治措施。因此，政策必須具有普遍約束力，這是政策統(tǒng)一性的表現(xiàn)。同時也要看到，具體情況具體分析是馬克思主義活的靈魂。各地情況千差萬別，發(fā)展還不平衡，必須防止簡單的“一刀切”。

堅持在普遍性原理的指導下把握矛盾的特殊性，是尋求政策“公約數(shù)”的關鍵。具體來說，就是加強對政策的環(huán)境分析，包括自然環(huán)境、社會經(jīng)濟環(huán)境、文化心理環(huán)境等分析，確定其影響的范圍和程度，并作出因時、因地、因人的判斷，以便在政策方案的制定和執(zhí)行中做到異中求同。以推進新型城市化為例。比如，對城市化發(fā)展模式的政策統(tǒng)一性要求是根據(jù)資源環(huán)境承載能力構建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。各地在貫徹落實這項政策過程中，綜合考慮各自的地理結構、資源稟賦、發(fā)展水平、人口規(guī)模等因素，選擇適合自己的城市化模式。

正確認識長期性政策與階段性政策的關系，把握政策的“漸進性”

研究政策要有歷史的觀點、發(fā)展的觀點、聯(lián)系的觀點。任何一項政策都不是孤立存在的。今天的政策是昨天政策的延續(xù)，明天的政策又是今天政策的發(fā)展。任何一項政策都是時代的產物。實踐發(fā)展沒有止境，政策創(chuàng)新永遠在路上。搞政策研究，不僅要科學把握當前的情況，而且要預測前瞻發(fā)展的趨勢，還應該深入分析歷史的軌跡，研究前后政策之間的聯(lián)系，理清該項政策的歷史沿革和總體脈絡，提出現(xiàn)階段的政策目標和政策舉措，做到既不脫離歷史，又不落后時代。

把握政策的“漸進性”，就要步步為營、久久為功。古人云，政貴為恒，治須有常。一項好的政策制定后，就要一任接著一任干，一步一個腳印把美好藍圖變成現(xiàn)實。同時，要根據(jù)實踐的發(fā)展變化，對原有政策不斷加以豐富和完善，切實做到穩(wěn)定性、連續(xù)性和創(chuàng)新性有機統(tǒng)一。改革開放以來，我國始終緊緊圍繞“三步走”戰(zhàn)略，加快推進社會主義現(xiàn)代化建設，在不同歷史時期確定相應的政策目標和政策舉措。2002年，黨的十六大根據(jù)“三步走”戰(zhàn)略已勝利實現(xiàn)前兩步目標的實際，提出要在本世紀頭二十年，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，國內生產總值到2020年力爭比2000年翻兩番。2012年，黨的十八大進一步提出：實現(xiàn)國內生產總值和城鄉(xiāng)居民人均收入到2020年比2010年翻一番，在中國共產黨成立一百年時全面建成小康社會，在新中國成立一百年時建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家。黨的十八大以后，習近平總書記在“三步走”戰(zhàn)略基礎上，鄭重提出實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。這些政策設計，充分體現(xiàn)了長期性政策與階段性政策的有機結合，充分體現(xiàn)了我們黨接力奮斗的決心和與時俱進的精神。

把握政策的“漸進性”，還要蹄疾步穩(wěn)、急而不躁。經(jīng)濟社會發(fā)展是一個漸進性的過程，有其自身的客觀規(guī)律，既不能止步，也不能速成。這就要求我們在研究制定政策時，必須善于把握形勢，充分考慮改革力度、發(fā)展速度和社會可承受程度，既不能犯急躁病，也不能當尾巴，切實做到蹄疾步穩(wěn)。蹄疾，就是要有一種緊迫感，不待揚鞭自奮蹄，努力提高政策研究的超前性、主動性和自覺性，在戰(zhàn)略上勇于進取。步穩(wěn)，就是要有足夠的歷史耐心，把握事物特點，遵循客觀規(guī)律，堅持問題導向，掌握好政策出臺的時機、力度和節(jié)奏，一個一個地克服困難，一個一個地解決問題，在戰(zhàn)術上穩(wěn)扎穩(wěn)打。

（作者系中共浙江省委副秘書長、政策研究室主任）