中央青睞 地方倚重 外界猜測(cè)

領(lǐng)導(dǎo)小組里的中國(guó)治理模式

從2013年12月成立中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，到2014年2月設(shè)置中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組，再到2014年3月設(shè)立中央軍委深化國(guó)防和軍隊(duì)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，新一屆中共中央密集成立各類領(lǐng)導(dǎo)小組，且均由總書(shū)記掛帥組長(zhǎng)。中央為何如此青睞領(lǐng)導(dǎo)小組？

3月24日，文化體制改革專項(xiàng)小組對(duì)外公布：中宣部部長(zhǎng)長(zhǎng)劉奇葆任組長(zhǎng)，國(guó)務(wù)院副總理劉延?xùn)|任副組長(zhǎng)。該小組作為全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組所屬6個(gè)專項(xiàng)小組之一，自然引來(lái)了外界關(guān)注與分析。而至今未公布人員配置的領(lǐng)導(dǎo)小組，一直是各方猜測(cè)的焦點(diǎn)。在許多人眼里，領(lǐng)導(dǎo)小組是薄紗遮面，難辨真容的。那么，領(lǐng)導(dǎo)小組為何如此神秘？

在地方，領(lǐng)導(dǎo)小組幾乎無(wú)處不在，凡大事，必有“小組”。領(lǐng)導(dǎo)小組到底是何“法寶”，它在中國(guó)國(guó)家治理中扮演怎樣的角色？

1　前世今生

1935年3月，長(zhǎng)征途中的紅軍二渡赤水后，就下一步作戰(zhàn)計(jì)劃產(chǎn)生了分歧。中央經(jīng)開(kāi)會(huì)表決，決定進(jìn)攻打鼓新場(chǎng)，毛澤東反對(duì)無(wú)果，憤然離會(huì)。深夜，毛澤東提一盞馬燈，前去一一說(shuō)服周恩來(lái)、朱德，直至取消攻打計(jì)劃，這才使中央紅軍幸免于覆滅。之后，為了保證對(duì)紅軍的正確指揮，毛澤東提議成立了“三人軍事小組”。這是中共歷史上一個(gè)廣為人知的小組。該小組雖與日后的領(lǐng)導(dǎo)小組在運(yùn)行方式上不同，但奠定了遇大事、用小組的思路。

“小組思路”得以充分運(yùn)用的是1941年開(kāi)始的延安整風(fēng)運(yùn)動(dòng)。其間中共成立了不少臨時(shí)機(jī)構(gòu)，例如存在僅一年半的中共中央調(diào)查研究局。這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)可視為領(lǐng)導(dǎo)小組的前身。

新中國(guó)成立后，中共對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)用可謂是駕輕就熟。1954年7月成立了中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，1956年1月成立了中央政法小組，1958年3月成立了中央外事小組等。

但名不正則言不順，領(lǐng)導(dǎo)小組亟需一個(gè)明文規(guī)定。1958年6月10日，中共中央發(fā)出《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教小組的通知》(簡(jiǎn)稱《通知》)?！锻ㄖ分赋?，“這些小組是黨中央的，直屬中央政治局和書(shū)記處，向它們直接做報(bào)告。大政方針在政治局，具體部署在書(shū)記處”。

在南開(kāi)大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院學(xué)者周望看來(lái)，《通知》正式而全面地提出在中央層面設(shè)立“小組”，并明確了“小組”的大致定位，因此應(yīng)該作為領(lǐng)導(dǎo)小組進(jìn)入中國(guó)政治過(guò)程的標(biāo)志。

“文革”期間，領(lǐng)導(dǎo)小組的運(yùn)作基本中斷，唯一活躍的是中央文革領(lǐng)導(dǎo)小組。

1978年改革開(kāi)放之后，中央各領(lǐng)導(dǎo)小組相繼恢復(fù)，如1979年12月恢復(fù)中央對(duì)臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。同時(shí)還建立了新的小組，如1988年1月成立了中央宣傳思想工作領(lǐng)導(dǎo)小組。

上世紀(jì)90年代后，中央對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的認(rèn)識(shí)已經(jīng)比較成熟，領(lǐng)導(dǎo)小組也得到了進(jìn)一步的規(guī)范與發(fā)展。1993年和2008年，國(guó)務(wù)院兩次統(tǒng)一“領(lǐng)導(dǎo)小組”等特殊機(jī)構(gòu)的名稱，從2008年開(kāi)始固定使用“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”(“議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”除了領(lǐng)導(dǎo)小組之外，還包括委員會(huì)、指揮部、聯(lián)席會(huì)議等)這一稱謂，并對(duì)這些機(jī)構(gòu)進(jìn)一步規(guī)范。

在中央層面，經(jīng)過(guò)幾十年的完善，領(lǐng)導(dǎo)小組的合法性逐步增強(qiáng)。從之前僅依靠機(jī)關(guān)內(nèi)部“通知”，到依據(jù)規(guī)范性文件(如“三定”規(guī)定)，再到以行政法規(guī)和國(guó)家法律為據(jù)。但在地方層面，領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)立還較隨意。

國(guó)務(wù)院原副總理曾培炎這樣評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)小組：“通過(guò)成立跨部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)小組來(lái)組織實(shí)施重大戰(zhàn)略任務(wù)，是我們黨和政府在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的一種有效的工作方法。”

小組治大國(guó)，大事建小組。領(lǐng)導(dǎo)小組能夠與中國(guó)政治相攜而行，默契配合，是由中國(guó)的政治模式?jīng)Q定的。中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)是部門(mén)分割管理的，部門(mén)間分工較細(xì)，每個(gè)部門(mén)的權(quán)力和資源有限，如遇涉及面廣的事務(wù)，必須多部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而此時(shí)就需要領(lǐng)導(dǎo)小組出面了。

南京大學(xué)政府管理學(xué)院副教授賴靜萍向本報(bào)記者分析說(shuō)，領(lǐng)導(dǎo)小組具有獨(dú)特的組織和權(quán)力結(jié)構(gòu)，有力地增強(qiáng)了政治決策的執(zhí)行力度和效果。由此產(chǎn)生的路徑依賴效應(yīng)，使領(lǐng)導(dǎo)小組的生命力得到延續(xù)，并逐漸固化為一種模式。

當(dāng)然，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的依賴，也催生了濫設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的現(xiàn)象。此外，由于領(lǐng)導(dǎo)小組一般有一定的存續(xù)期，過(guò)期的領(lǐng)導(dǎo)小組若不及時(shí)裁撤，也會(huì)導(dǎo)致繁冗，影響行政效率。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年和2013年進(jìn)行了7次規(guī)模較大的政府機(jī)構(gòu)改革。每次改革，國(guó)務(wù)院都會(huì)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)小組的數(shù)量進(jìn)行調(diào)整。

領(lǐng)導(dǎo)小組的臃腫現(xiàn)象更多地是存在于地方層面。本報(bào)記者對(duì)北京、山西、廣東等省市的黨政機(jī)關(guān)采訪發(fā)現(xiàn)，黨政“一把手”兼職各類領(lǐng)導(dǎo)小組的數(shù)量從幾個(gè)到十幾個(gè)不等。有領(lǐng)導(dǎo)干部表示，“基本上有稍微重要的事情，我們就會(huì)成立領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組的確提高了效率，但是隨著小組而來(lái)的是過(guò)多的會(huì)議，占用了領(lǐng)導(dǎo)干部大量時(shí)間。什么樣的事情可以成立領(lǐng)導(dǎo)小組，還是應(yīng)該規(guī)范一下的。”