■人民需要生活在有財(cái)產(chǎn)保障和安全保障的社會(huì)狀態(tài)下,否則社會(huì)不可能穩(wěn)定。要著力保障私權(quán)，通過(guò)制度安排，從各個(gè)方面保障群眾的合法權(quán)益。

當(dāng)前信訪(fǎng)矛盾的特點(diǎn)

我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)已取得重大成果，但社會(huì)事業(yè)發(fā)展未能與之俱進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果未能完全惠及最廣大的人民群眾，民生工程欠賬多。一些地方政府為片面發(fā)展經(jīng)濟(jì)而強(qiáng)征、強(qiáng)拆，為招商引資而犧牲環(huán)境，國(guó)企改制造就了大量困難下崗職工，加劇了社會(huì)矛盾。

信訪(fǎng)矛盾主要表現(xiàn)為信訪(fǎng)民眾與行政機(jī)關(guān)及具有公共管理職能的機(jī)構(gòu)及其工作人員之間的矛盾。這里并非僅指直接發(fā)生在干部和群眾之間的矛盾；很多時(shí)候，群眾之間的私人糾紛，在經(jīng)政府（司法機(jī)關(guān)）介入后，往往會(huì)因政府處置不公、不及時(shí)、不到位，或民眾不相信政府而轉(zhuǎn)化為新的次生干群矛盾（信訪(fǎng)矛盾）。

當(dāng)前信訪(fǎng)矛盾多為經(jīng)濟(jì)矛盾，此類(lèi)矛盾多數(shù)源于上訪(fǎng)人認(rèn)為自身經(jīng)濟(jì)利益受到政府的侵占而產(chǎn)生。這表明，當(dāng)前日益增多的社會(huì)矛盾遠(yuǎn)沒(méi)有激化為政治對(duì)抗程度，但數(shù)量極多的經(jīng)濟(jì)利益類(lèi)上訪(fǎng)背后，隱含著對(duì)地方政府的巨大不滿(mǎn)，應(yīng)引起警惕。

原生信訪(fǎng)矛盾主要是由政策失靈所致。在轉(zhuǎn)型過(guò)程中過(guò)多依賴(lài)政策調(diào)整而誘發(fā)眾多原生信訪(fǎng)矛盾：一是政策本身不周全，如失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題；二是因政策前后脫節(jié)而引發(fā)歷史遺留問(wèn)題；三是面對(duì)新問(wèn)題，政策未能及時(shí)跟上，導(dǎo)致政策真空；四是執(zhí)行政策的伸縮性導(dǎo)致分配不公現(xiàn)象發(fā)生；五是由于各級(jí)政府落實(shí)政策出現(xiàn)偏差。

現(xiàn)行信訪(fǎng)工作難局

首先，信訪(fǎng)工作的困局表現(xiàn)為信訪(fǎng)部門(mén)“小馬拉大車(chē)”，權(quán)力有限而責(zé)任重大。信訪(fǎng)部門(mén)的職權(quán)是處理信訪(fǎng)事項(xiàng)的“分診臺(tái)”，而非“手術(shù)室”，但實(shí)踐與之相反，信訪(fǎng)部門(mén)既要處理公民對(duì)政府的批評(píng)、建議、要求、檢舉、揭發(fā)，還要解決公民對(duì)侵害自己合法權(quán)益行為的控告，甚至還要承擔(dān)許多間接的、高層次的政治要求（維穩(wěn)）。

其次，旨在解決、疏導(dǎo)矛盾的信訪(fǎng)制度，卻成為矛盾聚集上升、黨和政府合法性與權(quán)威性流失的渠道。群眾認(rèn)為只要問(wèn)題得到了上級(jí)政府乃至最高層的注意，問(wèn)題在下級(jí)就很容易解決。這導(dǎo)致越級(jí)訪(fǎng)、赴省進(jìn)京訪(fǎng)成為常態(tài)，將社會(huì)底層的大量矛盾聚集、上升到各省級(jí)政府和中央政府。但中央政府無(wú)法處理蜂擁而至的信訪(fǎng)，又加之一些地方對(duì)上訪(fǎng)民眾的圍、追、堵、截，往往使得中央政府的權(quán)威在訪(fǎng)民的失望中產(chǎn)生流失。

再次，作為補(bǔ)充性救濟(jì)的信訪(fǎng)制度，部分消解著司法權(quán)威，群眾“信訪(fǎng)不信法”。司法問(wèn)題不能通過(guò)上訪(fǎng)得到解決，但每年都有大量涉訴信訪(fǎng)通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)指示轉(zhuǎn)向法院。這些指示和批復(fù)改變了既定裁判的效力，消解著國(guó)家司法機(jī)關(guān)的權(quán)威。法院本職在于坐堂辦案，依法解紛，但各級(jí)法院必須耗費(fèi)大量的人、財(cái)、物來(lái)做息訪(fǎng)工作，使得許多信訪(fǎng)人通過(guò)涉訴信訪(fǎng)享受到法外利益，法院變相成為信訪(fǎng)辦。

最后，《信訪(fǎng)條例》確立的“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”的信訪(fǎng)工作原則，被片面理解為強(qiáng)調(diào)將矛盾解決在基層，“屬地管理”被異化成上級(jí)將信訪(fǎng)矛盾壓給基層的合法借口。另外，領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪(fǎng)、下訪(fǎng)、關(guān)口前移和包案等創(chuàng)新性舉措，卻往往導(dǎo)致采用超常規(guī)的手段，使得領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)的案子迅速被解決。這種做法突出了“人治”色彩，但卻無(wú)法常態(tài)化，加劇了群眾信訪(fǎng)依賴(lài)與基層信訪(fǎng)功能有限性之間的沖突。

適時(shí)推進(jìn)制定《信訪(fǎng)法》

為了解決信訪(fǎng)矛盾泛濫、破解信訪(fǎng)工作困局，存在兩種思路：“取消信訪(fǎng)論”和“強(qiáng)化信訪(fǎng)論”。“取消信訪(fǎng)論”認(rèn)為信訪(fǎng)是“人治”，應(yīng)取消信訪(fǎng)制度，通過(guò)立法救濟(jì)、行政監(jiān)督和司法裁判等法治化途徑解決社會(huì)糾紛；而“強(qiáng)化信訪(fǎng)論”則認(rèn)為應(yīng)“以群眾工作統(tǒng)攬信訪(fǎng)工作”，強(qiáng)化信訪(fǎng)部門(mén)職權(quán)，使其具有解決實(shí)體糾紛的權(quán)力。筆者認(rèn)為，在依法治國(guó)框架下，只有具有基本法律性質(zhì)的《信訪(fǎng)法》來(lái)框定信訪(fǎng)的性質(zhì)、權(quán)力和范圍，才能對(duì)“取消信訪(fǎng)論”和“強(qiáng)化信訪(fǎng)論”之間的分歧予以調(diào)和，使信訪(fǎng)工作在法治的軌道上運(yùn)行。

現(xiàn)行《信訪(fǎng)條例》權(quán)威不夠，無(wú)法調(diào)和信訪(fǎng)制度內(nèi)部矛盾。在信訪(fǎng)工作實(shí)踐中，信訪(fǎng)工作主體與《信訪(fǎng)條例》所規(guī)定的不一致，信訪(fǎng)組織體系的多元化造成各級(jí)信訪(fǎng)機(jī)構(gòu)之間沒(méi)有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，致使信訪(fǎng)事項(xiàng)受理及處理的主體不明，信訪(fǎng)事項(xiàng)在不同層級(jí)機(jī)構(gòu)間來(lái)回轉(zhuǎn)辦。另外，各級(jí)信訪(fǎng)立法不統(tǒng)一導(dǎo)致對(duì)信訪(fǎng)人權(quán)利的不同規(guī)定，從而引發(fā)權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)以及救濟(jì)渠道混亂等一系列問(wèn)題。

信訪(fǎng)機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)需要統(tǒng)一的信訪(fǎng)立法予以完善。就制度的完備性而言，《信訪(fǎng)條例》所規(guī)定的內(nèi)容更多地涉及信訪(fǎng)程序問(wèn)題，許多信訪(fǎng)制度實(shí)體性的內(nèi)容并沒(méi)有涉及。就制度的科學(xué)性而言，《信訪(fǎng)條例》雖然對(duì)信訪(fǎng)秩序、信訪(fǎng)聽(tīng)證以及信訪(fǎng)終結(jié)等問(wèn)題有所規(guī)定，但這些既有規(guī)定在實(shí)踐中很難操作。制定統(tǒng)一的信訪(fǎng)法既可以彌補(bǔ)現(xiàn)有信訪(fǎng)立法的缺失，也可以增強(qiáng)既有法律規(guī)范之科學(xué)性，從制度上完善信訪(fǎng)機(jī)制的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。另外，作為公民維護(hù)人權(quán)及憲法性權(quán)利的方式之一，信訪(fǎng)的制度功能的發(fā)揮需要依賴(lài)更高層次統(tǒng)一的基本法。

依法治理極端上訪(fǎng)事件

一些上訪(fǎng)者針對(duì)基層政府害怕訪(fǎng)民越級(jí)訪(fǎng)、赴省進(jìn)京訪(fǎng)的心理，提出不合理要求，一些基層政府在“事要解決”的壓力下，為了自保往往滿(mǎn)足其不合理要求。如此導(dǎo)致無(wú)理訪(fǎng)、牟利訪(fǎng)不斷出現(xiàn)，極大消耗政府資源并敗壞社會(huì)風(fēng)氣。非法訪(fǎng)更是干擾國(guó)家機(jī)關(guān)正常工作秩序，削弱法律權(quán)威。有些上訪(fǎng)者偏執(zhí)上訪(fǎng)，裹挾輿論。有些告狀無(wú)門(mén)，伸冤無(wú)路，采取極端方式以求社會(huì)關(guān)注，危害公共安全。還有些群體上訪(fǎng)甚至引發(fā)群體性抗?fàn)?，沖擊政府，引發(fā)騷亂。

信訪(fǎng)、司法各司其責(zé)，法治國(guó)家主要依靠司法良性運(yùn)轉(zhuǎn)；司法是解決糾紛的主要途徑，信訪(fǎng)只是保障權(quán)利的一種輔助方式，決不能以信訪(fǎng)沖擊司法。

一手狠抓干部作風(fēng)，暢通信訪(fǎng)渠道以保護(hù)群眾合法利益；一手堅(jiān)決打擊無(wú)理訪(fǎng)、牟利訪(fǎng)和非法訪(fǎng)，打造依法上訪(fǎng)、理性維權(quán)、風(fēng)清氣正的信訪(fǎng)環(huán)境，最大限度發(fā)揮信訪(fǎng)的政治參與和權(quán)利維護(hù)的功能。同時(shí)，還應(yīng)從源頭上減少極端上訪(fǎng)事件發(fā)生，行政機(jī)關(guān)要做到依法行政，司法機(jī)關(guān)要做到公正司法，這才是減少和杜絕極端上訪(fǎng)事件的治本之策。

要清醒地認(rèn)識(shí)到保障私權(quán)在處理極端上訪(fǎng)事件中的重要性。社會(huì)保障問(wèn)題不能一拖再拖，人民需要生活在有財(cái)產(chǎn)保障和安全保障的社會(huì)狀態(tài)下,否則社會(huì)不可能穩(wěn)定。要著力保障私權(quán)，通過(guò)制度安排，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各個(gè)方面來(lái)保障群眾的合法權(quán)益，并堅(jiān)決、依法打擊侵犯私權(quán)的行為。

極端上訪(fǎng)危害巨大，如果制度導(dǎo)致民眾必須鬧事甚至訴諸極端方式，其問(wèn)題才能得到正視，那社會(huì)必定不會(huì)平靜。因此，應(yīng)該正確看待信訪(fǎng)維穩(wěn)工作，從法治的角度，以法治化的手段，下大力氣從上述幾個(gè)方面解決極端上訪(fǎng)事件，創(chuàng)造和諧穩(wěn)定有秩序的生活環(huán)境，匯聚巨大正能量共同為中國(guó)夢(mèng)而奮斗。

（作者是中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)）