2008年以來,建立職能有機(jī)統(tǒng)一大部制成為我國政府機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)。今年3月出臺(tái)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對(duì)大部制改革作出了新的部署,即將于11月召開的十八屆三中全會(huì)也將再次推動(dòng)地方大部制改革的探索。筆者2011年11月曾作為“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)估組成員赴廣東調(diào)研順德大部制改革,今年1月和6月也赴廣東F縣對(duì)大部制改革做了進(jìn)一步的田野調(diào)查?,F(xiàn)以廣東為例,對(duì)大部制改革存在的困境與出路談?wù)剮c(diǎn)看法。
縣域大部制改革的困境
以順德為代表的縣域大部制改革開展以來,在轉(zhuǎn)變政府職能和提高政府效率方面取得了顯著成效,也存在許多問題:干部晉升空間變小,挫傷了年輕干部積極性;新部門在法律法規(guī)適用和銜接上出了問題;出現(xiàn)了“副局扎堆”現(xiàn)象,如某區(qū)國土城建與水務(wù)局多達(dá)19個(gè)副局長。
然而,阻礙縣域大部制改革的困境并不在此。改革之后經(jīng)??吹接?ldquo;下改上不改”所引發(fā)的問題,即一個(gè)大部門對(duì)口多個(gè)上級(jí)部門,“下面一根針,上面千條線”的現(xiàn)象突出。這一現(xiàn)象表面上看是上下級(jí)部門的協(xié)調(diào)問題,背后卻蘊(yùn)含著來自“條塊分割”體制和壓力型體制的嚴(yán)重沖突。
我國行政體制的歸口管理形成了縱向的“條條關(guān)系”,它與政府同級(jí)部門之間橫向的“塊塊關(guān)系”相互交割,造成了備受詬病的“條塊分割”體制,導(dǎo)致了“權(quán)威的碎片化”,即權(quán)威和資源的分散化和部門化。據(jù)學(xué)者楊雪冬的定義,壓力型體制指一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超,完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。壓力型體制深深嵌入在我國政府運(yùn)作過程中。
“條塊分割”體制決定了“條條”與“塊塊”之間存在持久沖突。機(jī)構(gòu)和編制是批資金、給資源以及考核的依據(jù),上下機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)是“條條關(guān)系”正常運(yùn)行必不可少的因素。大部制改革打亂了“條條關(guān)系”,對(duì)部門利益和官員利益產(chǎn)生了影響,從而強(qiáng)化了“條塊分割”帶來的沖突。而壓力型體制的運(yùn)作邏輯加劇了這一沖突。因?yàn)闊o論是“條條”還是“塊塊”,都要圍繞壓力型體制的數(shù)量化任務(wù)而運(yùn)轉(zhuǎn),存在對(duì)資源的激烈控制和爭奪。
大部制在推廣中演變?yōu)檎块T之間的博弈。由于各地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平差異很大,來自“條條”的壓力也不同。各部門千方百計(jì)維護(hù)本部門利益,部門利益遂成為大部制改革的關(guān)鍵變量。F縣是典型的農(nóng)業(yè)縣,來自上級(jí)農(nóng)林和水利部門的項(xiàng)目和資金支持尤為重要,因此在改革之后仍然保留了農(nóng)業(yè)局,而不是像順德那樣將其拆分與合并,而且與農(nóng)業(yè)相關(guān)的水務(wù)局與國土資源局也沒有觸動(dòng)。
體制沖突對(duì)大部制改革的影響是持久的。順德依靠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平能夠減輕對(duì)上級(jí)部門依賴。如順德可以撤銷農(nóng)業(yè)局,而F縣顯然無法做到。順德是廣東“省直管縣”的試點(diǎn),又因改革具有了“超地級(jí)市”權(quán)限,多數(shù)部門與省級(jí)部門直接對(duì)接,緩解了由政府層級(jí)多造成的“條塊關(guān)系”的復(fù)雜性。最關(guān)鍵的是,省委省政府在順德與省級(jí)部門的對(duì)接上給予了其他縣望其項(xiàng)背的政策支持。從廣東全省范圍來看,體制沖突阻礙了縣域大部制改革的推進(jìn)。
縣域大部制改革的出路
雖然順德大部制改革在廣東推進(jìn)較快,省級(jí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能減輕改革阻力,但改革后的“條條關(guān)系”缺乏法治保障和制度化的解決機(jī)制,沒從根本上消除體制障礙。鑒于體制沖突,縣域大部制改革存在兩個(gè)出路:一是省市與縣域同步開展大部制改革;二是構(gòu)建新型政府層級(jí)關(guān)系。
省市與縣域同步開展大部制改革。部門關(guān)系的平衡是“條塊分割”體制正常運(yùn)作的前提。既然縣域大部制改革打亂了原先的“條條關(guān)系”,造成了嚴(yán)重的條塊沖突,那么,上級(jí)政府也采取對(duì)應(yīng)的大部制改革則會(huì)重新恢復(fù)平衡。從這一點(diǎn)上講,縣域大部制改革實(shí)際上是對(duì)省市大部制改革產(chǎn)生了倒逼作用。但是,由于缺乏聯(lián)動(dòng)性,縣域改革沒有與省市改革有機(jī)統(tǒng)籌起來,在一定程度上阻礙了大部制改革的推進(jìn)。今后可采取不同層級(jí)政府同步推進(jìn)的方法,縣域試點(diǎn)取得效果后,可加大力度在省市開展對(duì)應(yīng)的改革,重新梳理上下部門之間的“條條關(guān)系”,并且輔以法治和制度保障。這是一種在不改變整體的制度框架和體制運(yùn)作邏輯的前提下的改革,能夠緩解體制沖突,而且操作起來也較容易。
構(gòu)建新型政府層級(jí)關(guān)系。我國政府結(jié)構(gòu)采取“上下同構(gòu)”的原則,省、市、縣具有完全對(duì)應(yīng)的政府結(jié)構(gòu),上下級(jí)只有級(jí)別差別,沒有職能性質(zhì)差別。如果不改變這種體制,“條塊分割”和壓力型體制的影響始終揮之不去。實(shí)際上,省市與縣面臨的問題不同,承擔(dān)的角色也有所差異。縣域處于國家宏觀和微觀的結(jié)合部,它直接面對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù);省市更多地扮演地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌角色。因而,從角色和功能角度,縣域與省市之間理應(yīng)建立不同的權(quán)力關(guān)系。如若打破體制的“上下同構(gòu)”,構(gòu)建新型政府層級(jí)關(guān)系和治權(quán)關(guān)系,賦予縣域政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的靈活性,能夠從根本上破除“條塊分割”和壓力型體制給改革帶來的束縛。這一出路相比省市與縣級(jí)同步改革,雖具有挑戰(zhàn)性,但更具根本性。
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