2008年以來，建立職能有機(jī)統(tǒng)一大部制成為我國政府機(jī)構(gòu)改革的重要目標(biāo)。今年3月出臺(tái)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》對(duì)大部制改革作出了新的部署，即將于11月召開的十八屆三中全會(huì)也將再次推動(dòng)地方大部制改革的探索。筆者2011年11月曾作為“中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”評(píng)估組成員赴廣東調(diào)研順德大部制改革，今年1月和6月也赴廣東F縣對(duì)大部制改革做了進(jìn)一步的田野調(diào)查?，F(xiàn)以廣東為例，對(duì)大部制改革存在的困境與出路談?wù)剮c(diǎn)看法。

縣域大部制改革的困境

以順德為代表的縣域大部制改革開展以來，在轉(zhuǎn)變政府職能和提高政府效率方面取得了顯著成效，也存在許多問題：干部晉升空間變小，挫傷了年輕干部積極性；新部門在法律法規(guī)適用和銜接上出了問題；出現(xiàn)了“副局扎堆”現(xiàn)象，如某區(qū)國土城建與水務(wù)局多達(dá)19個(gè)副局長。

然而，阻礙縣域大部制改革的困境并不在此。改革之后經(jīng)?？吹接?ldquo;下改上不改”所引發(fā)的問題，即一個(gè)大部門對(duì)口多個(gè)上級(jí)部門，“下面一根針，上面千條線”的現(xiàn)象突出。這一現(xiàn)象表面上看是上下級(jí)部門的協(xié)調(diào)問題，背后卻蘊(yùn)含著來自“條塊分割”體制和壓力型體制的嚴(yán)重沖突。

我國行政體制的歸口管理形成了縱向的“條條關(guān)系”，它與政府同級(jí)部門之間橫向的“塊塊關(guān)系”相互交割，造成了備受詬病的“條塊分割”體制，導(dǎo)致了“權(quán)威的碎片化”，即權(quán)威和資源的分散化和部門化。據(jù)學(xué)者楊雪冬的定義，壓力型體制指一級(jí)政治組織為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系。壓力型體制深深嵌入在我國政府運(yùn)作過程中。

“條塊分割”體制決定了“條條”與“塊塊”之間存在持久沖突。機(jī)構(gòu)和編制是批資金、給資源以及考核的依據(jù)，上下機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)是“條條關(guān)系”正常運(yùn)行必不可少的因素。大部制改革打亂了“條條關(guān)系”，對(duì)部門利益和官員利益產(chǎn)生了影響，從而強(qiáng)化了“條塊分割”帶來的沖突。而壓力型體制的運(yùn)作邏輯加劇了這一沖突。因?yàn)闊o論是“條條”還是“塊塊”，都要圍繞壓力型體制的數(shù)量化任務(wù)而運(yùn)轉(zhuǎn)，存在對(duì)資源的激烈控制和爭奪。

大部制在推廣中演變?yōu)檎块T之間的博弈。由于各地經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展水平差異很大，來自“條條”的壓力也不同。各部門千方百計(jì)維護(hù)本部門利益，部門利益遂成為大部制改革的關(guān)鍵變量。F縣是典型的農(nóng)業(yè)縣，來自上級(jí)農(nóng)林和水利部門的項(xiàng)目和資金支持尤為重要，因此在改革之后仍然保留了農(nóng)業(yè)局，而不是像順德那樣將其拆分與合并，而且與農(nóng)業(yè)相關(guān)的水務(wù)局與國土資源局也沒有觸動(dòng)。

體制沖突對(duì)大部制改革的影響是持久的。順德依靠發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平能夠減輕對(duì)上級(jí)部門依賴。如順德可以撤銷農(nóng)業(yè)局，而F縣顯然無法做到。順德是廣東“省直管縣”的試點(diǎn)，又因改革具有了“超地級(jí)市”權(quán)限，多數(shù)部門與省級(jí)部門直接對(duì)接，緩解了由政府層級(jí)多造成的“條塊關(guān)系”的復(fù)雜性。最關(guān)鍵的是，省委省政府在順德與省級(jí)部門的對(duì)接上給予了其他縣望其項(xiàng)背的政策支持。從廣東全省范圍來看，體制沖突阻礙了縣域大部制改革的推進(jìn)。

縣域大部制改革的出路

雖然順德大部制改革在廣東推進(jìn)較快，省級(jí)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能減輕改革阻力，但改革后的“條條關(guān)系”缺乏法治保障和制度化的解決機(jī)制，沒從根本上消除體制障礙。鑒于體制沖突，縣域大部制改革存在兩個(gè)出路：一是省市與縣域同步開展大部制改革；二是構(gòu)建新型政府層級(jí)關(guān)系。

省市與縣域同步開展大部制改革。部門關(guān)系的平衡是“條塊分割”體制正常運(yùn)作的前提。既然縣域大部制改革打亂了原先的“條條關(guān)系”，造成了嚴(yán)重的條塊沖突，那么，上級(jí)政府也采取對(duì)應(yīng)的大部制改革則會(huì)重新恢復(fù)平衡。從這一點(diǎn)上講，縣域大部制改革實(shí)際上是對(duì)省市大部制改革產(chǎn)生了倒逼作用。但是，由于缺乏聯(lián)動(dòng)性，縣域改革沒有與省市改革有機(jī)統(tǒng)籌起來，在一定程度上阻礙了大部制改革的推進(jìn)。今后可采取不同層級(jí)政府同步推進(jìn)的方法，縣域試點(diǎn)取得效果后，可加大力度在省市開展對(duì)應(yīng)的改革，重新梳理上下部門之間的“條條關(guān)系”，并且輔以法治和制度保障。這是一種在不改變整體的制度框架和體制運(yùn)作邏輯的前提下的改革，能夠緩解體制沖突，而且操作起來也較容易。

構(gòu)建新型政府層級(jí)關(guān)系。我國政府結(jié)構(gòu)采取“上下同構(gòu)”的原則，省、市、縣具有完全對(duì)應(yīng)的政府結(jié)構(gòu)，上下級(jí)只有級(jí)別差別，沒有職能性質(zhì)差別。如果不改變這種體制，“條塊分割”和壓力型體制的影響始終揮之不去。實(shí)際上，省市與縣面臨的問題不同，承擔(dān)的角色也有所差異。縣域處于國家宏觀和微觀的結(jié)合部，它直接面對(duì)社會(huì)管理和公共服務(wù)；省市更多地扮演地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)籌角色。因而，從角色和功能角度，縣域與省市之間理應(yīng)建立不同的權(quán)力關(guān)系。如若打破體制的“上下同構(gòu)”，構(gòu)建新型政府層級(jí)關(guān)系和治權(quán)關(guān)系，賦予縣域政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的靈活性，能夠從根本上破除“條塊分割”和壓力型體制給改革帶來的束縛。這一出路相比省市與縣級(jí)同步改革，雖具有挑戰(zhàn)性，但更具根本性。