如何打造讓人民群眾全程實(shí)時(shí)監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的常態(tài)長(zhǎng)效機(jī)制，是進(jìn)一步鞏固行政權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行機(jī)制建設(shè)成果的需要，也是進(jìn)一步與政風(fēng)行風(fēng)多媒體民主評(píng)議機(jī)制形成互補(bǔ)互動(dòng)的需要。南京市從建立民主監(jiān)督制度體系的頂層設(shè)計(jì)理念出發(fā)，切實(shí)把“12345”政府呼叫服務(wù)中心電話熱線打造成了人民群眾全程監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的平臺(tái)。

近年來(lái)，全國(guó)各大、中型城市紛紛建立了“12345”政府呼叫服務(wù)中心電話熱線。市民只要撥打“12345”，即可24小時(shí)就政府職責(zé)范圍內(nèi)的事務(wù)向政府咨詢或求助。開通市民熱線，體現(xiàn)了各地政府積極為民辦事的態(tài)度和決心，加速了社會(huì)治理從過(guò)去的“政府權(quán)力本位”向“公民權(quán)利本位”的自覺轉(zhuǎn)向，培養(yǎng)了公民對(duì)公共事務(wù)的責(zé)任意識(shí)和參與意識(shí)，進(jìn)一步破除了“官民”二元對(duì)立，密切了黨群干群關(guān)系。然而，僅僅是一條電話熱線的開通，所能起到的作用只是在公民與政府之間建立起聯(lián)系的渠道，各公共服務(wù)單位依然處在獨(dú)立擅專的地位。對(duì)于市民提出的要求，是否辦理，何時(shí)辦理，如何辦理，則完全由各單位說(shuō)了算。所以，全國(guó)各地后來(lái)普遍出現(xiàn)了承辦單位之間推諉扯皮、“交辦難”的現(xiàn)象，使市民服務(wù)熱線遭遇了與信訪工作相似的尷尬和困境。

南京市及時(shí)將市民訴求的受理權(quán)從各服務(wù)單位手中收歸為呼叫服務(wù)中心所有，實(shí)現(xiàn)了“統(tǒng)一受理、統(tǒng)一答復(fù)、統(tǒng)一交辦、統(tǒng)一時(shí)限、統(tǒng)一反饋、統(tǒng)一回訪、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一考核、統(tǒng)一監(jiān)管”共“九個(gè)統(tǒng)一”，迫使各承辦單位不得不積極主動(dòng)地回應(yīng)市民訴求，提高服務(wù)質(zhì)量，不僅避免了市民呼叫服務(wù)中心運(yùn)行中的困境，而且切實(shí)把它打造成了市民意愿的信息傳導(dǎo)中心和人民群眾全程實(shí)時(shí)監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的平臺(tái)。

市民呼叫服務(wù)中心設(shè)置了30個(gè)接聽坐席，配備80名話務(wù)員，他們?cè)谏蠉徶岸冀?jīng)受了嚴(yán)格的培訓(xùn)，熟知各單位基本的工作條例與職能范圍，能當(dāng)場(chǎng)解答市民的疑問，每天24小時(shí)人工接聽受理市民來(lái)電。如果市民訴求的內(nèi)容前臺(tái)無(wú)法答復(fù)，就會(huì)按照“誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“屬地管理”的原則，統(tǒng)一發(fā)派給承辦單位去辦理。南京市規(guī)定，對(duì)于緊急訴求，承辦單位應(yīng)當(dāng)立即辦理，對(duì)于咨詢和求助類訴求應(yīng)在 5個(gè)工作日以內(nèi)辦理，對(duì)于建議、投訴、舉報(bào)類訴求應(yīng)在15個(gè)工作日內(nèi)辦結(jié)，因疑難復(fù)雜而無(wú)法按時(shí)辦結(jié)的，需申請(qǐng)延期。各承辦單位必須向來(lái)電人及時(shí)反饋，告知辦理結(jié)果，對(duì)于無(wú)法解決的問題則要提供依據(jù)和理由。話務(wù)中心也會(huì)對(duì)辦結(jié)的每一件群眾訴求進(jìn)行回訪，征詢來(lái)電群眾對(duì)服務(wù)質(zhì)量和效率的滿意度。對(duì)此，南京市專門出臺(tái)文件規(guī)定：各承辦單位的滿意度不能低于 80％。而滿意度回訪不是由承辦單位負(fù)責(zé)，而是由第三方，即呼叫中心的話務(wù)員來(lái)負(fù)責(zé)，從而讓監(jiān)督部門對(duì)公共服務(wù)單位的履職狀況有了更加真實(shí)可信的了解。

經(jīng)過(guò)改造之后的市民服務(wù)熱線，已經(jīng)從單純的信息傳遞渠道轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)化執(zhí)行督辦的問責(zé)制度。南京市規(guī)定各單位的退單率不得高于5%，辦結(jié)率不得低于85%。南京市紀(jì)委根據(jù)市民訴求的解答率、交辦率、辦結(jié)率、滿意率等績(jī)效，建立考察公共服務(wù)單位的指標(biāo)，實(shí)行計(jì)算機(jī)跟蹤考核，每月以簡(jiǎn)報(bào)形式公布得分排名，上報(bào)市委、市人大、市政府、市政協(xié)、市紀(jì)委和市委組織部，并抄送承辦單位的負(fù)責(zé)人。考評(píng)結(jié)果計(jì)入年度機(jī)關(guān)和行業(yè)黨風(fēng)廉政建設(shè)和政風(fēng)行風(fēng)考核指標(biāo)分值。市委市政府根據(jù)考核情況獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，若出現(xiàn)弄虛作假、徇私舞弊、濫用職權(quán)等現(xiàn)象，將追究相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員責(zé)任。情節(jié)嚴(yán)重、造成不良社會(huì)影響的將移送檢察機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)處理。

圍繞著市民熱線，南京市建立了統(tǒng)一的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，迫使各公共權(quán)力部門必須及時(shí)、妥善地解釋和解決市民各類咨詢、求助、投訴、報(bào)修以及綜合服務(wù)等要求。根據(jù)民情民意確立起來(lái)的考核標(biāo)準(zhǔn)，不但增加了權(quán)力運(yùn)作的透明度，而且淡化了干部考核中的人情因素和感性因素。權(quán)力監(jiān)督部門和普通市民上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督體制，降低了監(jiān)督成本，增強(qiáng)了監(jiān)督效力，用無(wú)時(shí)無(wú)刻不在的監(jiān)督拉動(dòng)公共服務(wù)質(zhì)量的提升，對(duì)于我國(guó)構(gòu)建服務(wù)型政府、創(chuàng)新社會(huì)管理體制具有重要的啟發(fā)價(jià)值。

第一，讓監(jiān)督權(quán)的運(yùn)作環(huán)境從事后走向事中。在政治權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程中，事后問責(zé)總是被動(dòng)的，不但難以防患于未然，更是無(wú)法彌補(bǔ)因?yàn)^職或?yàn)E權(quán)造成的不良影響和經(jīng)濟(jì)損失。只有在權(quán)力運(yùn)作過(guò)程之中實(shí)行監(jiān)督，才能及時(shí)有效地防止權(quán)力的腐敗和失范。民意是監(jiān)督權(quán)發(fā)揮作用的信息之源，也是監(jiān)督部門判斷公共服務(wù)單位是否瀆職的依據(jù)，任何監(jiān)察機(jī)關(guān)都不可能獨(dú)立發(fā)揮監(jiān)督作用，而需要借助公民的耳目。因此，監(jiān)督權(quán)必須依托于一個(gè)龐大的信息源鞭策各單位盡心履職。作為民意的匯總基地，市民熱線呼叫服務(wù)中心恰好可以成為監(jiān)督權(quán)進(jìn)入事中操作的優(yōu)質(zhì)平臺(tái)，有利于通過(guò)監(jiān)督形成壓力傳導(dǎo)。南京市委、市政府專門要求，建立呼叫中心成員單位內(nèi)部監(jiān)督、督查中心監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、社會(huì)公眾監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)監(jiān)督機(jī)制。市督查工作辦公室下設(shè)督查中心及六名專職干部，負(fù)責(zé)對(duì)呼叫中心以及承辦單位進(jìn)行日常管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、調(diào)查和考核。這樣，監(jiān)督權(quán)就能借助市民熱線成為真正意義上的日常性權(quán)力，從而改變了過(guò)去監(jiān)督部門只能在出了問題后再去處理的被動(dòng)局面。市民熱線也因此比信訪工作具有更大的強(qiáng)制效力。

第二，增加了政府服務(wù)意識(shí)的主動(dòng)性。通過(guò)呼叫服務(wù)中心生成的績(jī)效指標(biāo)，如今正在成為各承辦單位工作的動(dòng)力。受政績(jī)壓力影響，各單位都不得不加大力度改善各自的服務(wù)質(zhì)量，從而提高了加強(qiáng)公共服務(wù)和社會(huì)管理水平的積極性和主動(dòng)性。

第三，通過(guò)民意收集，不斷完善制度法規(guī)。在熱線服務(wù)過(guò)程中，一些市民訴求會(huì)因?yàn)榉ㄒ?guī)細(xì)則的缺失而被退單。有的市民對(duì)辦案結(jié)果不滿意，于是將矛頭直指政策法規(guī)本身。這無(wú)疑提醒了當(dāng)?shù)厝舜蠡蛳嚓P(guān)工作部門應(yīng)盡快制定或修改細(xì)則和本地法規(guī)。通過(guò)市民呼叫服務(wù)熱線這一信息量加大的平臺(tái)，當(dāng)?shù)厝舜蠛驼块T在立法和制定政策的過(guò)程中就有了更加廣泛的民意參考，這非常有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和民主決策的統(tǒng)一。

第四，提升了考核制度的科學(xué)化水平。健全干部責(zé)任考核制度，需要從不同單位的工作性質(zhì)出發(fā)，歸納其具有客觀規(guī)律性的因素，實(shí)現(xiàn)考核的標(biāo)準(zhǔn)化和科學(xué)化。為了公正、客觀、科學(xué)地通過(guò)績(jī)效指標(biāo)考核各單位的工作情況，南京市把承辦單位分成機(jī)關(guān)部門組、區(qū)縣組、企事業(yè)單位組等。機(jī)關(guān)組共53家又被切成3塊：年平均授予1000件以上案件的為一組，1000—100件之間的為一組，100件以下的為一組。根據(jù)辦結(jié)率、退單率、滿意率分組排名考核，以保證考核結(jié)果盡量符合不同單位的工作性質(zhì)，給各單位的工作人員以公平合理的對(duì)待。

當(dāng)然，統(tǒng)一的市民服務(wù)熱線在開通之后，也造成了讓承辦單位“頭疼”甚至“惱火”的情形，這些情形反過(guò)來(lái)又給我們帶來(lái)體制層面的思考，并有益于幫助我們找到體制改革完善的節(jié)點(diǎn)。比如，有的市民常來(lái)電要求處理一些不在公共服務(wù)范圍內(nèi)的私事、瑣事；還有的市民打電話完全是為了發(fā)泄情緒，有意刁難。在很多市民眼中，政府服務(wù)范圍應(yīng)該是“無(wú)限的”，這為熱線服務(wù)工作帶來(lái)了很大難度。應(yīng)該指出，我國(guó)曾經(jīng)歷過(guò)一個(gè)權(quán)力高度集中、無(wú)所不包的全能政治時(shí)代，改革開放34年后的今天，政府功能尚未完全轉(zhuǎn)軌，行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的干預(yù)依然過(guò)深，法制尚不健全，在社會(huì)和市民中形成的慣性力仍在，老百姓尚未擺脫“有問題、找政府”的思維定式。權(quán)力和責(zé)任總是對(duì)等的，如果政府手中的權(quán)力過(guò)大，所負(fù)的責(zé)任也應(yīng)過(guò)大。完善服務(wù)型政府的過(guò)程本身也有助于政府明確自身的權(quán)責(zé)范圍，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)換。開通監(jiān)督權(quán)主導(dǎo)的市民呼叫熱線，迫使各權(quán)力部門主動(dòng)理清各自的職責(zé)，而理清職責(zé)的過(guò)程同時(shí)也是理清權(quán)力的過(guò)程。只有規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行邊界才能界定責(zé)任的合理限度，權(quán)責(zé)明確之后，老百姓“惱人”的訴求數(shù)量才會(huì)逐漸降低。更為重要的是，人民群眾依法理性政治參與的能力只能在更多的民主政治實(shí)踐中才能得到教育、鍛煉和提升。