最近到農(nóng)村調(diào)查，無論在蘇南還是蘇北地區(qū)，常聽村干部們提及當(dāng)前最令他們頭疼的問題，是土地流轉(zhuǎn)糾紛。這類土地流轉(zhuǎn)糾紛各地普遍存在，情況比較特殊，筆者將其稱之謂“政策性土地流轉(zhuǎn)糾紛”，即由于國家農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的重大調(diào)整而引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)糾紛。

政策性土地流轉(zhuǎn)糾紛產(chǎn)生根源在哪?我國為期30年不變的第二輪農(nóng)村土地承包開展于1998年，其時(shí)上述一系列重大農(nóng)業(yè)政策調(diào)整尚未出臺(tái)。問題的關(guān)鍵在于開展二輪承包時(shí)，廣大農(nóng)戶不可能預(yù)料到幾年后取消農(nóng)業(yè)稅這一重大宏觀政策的出臺(tái)，更不能預(yù)料到國家在取消農(nóng)業(yè)稅后又接連推出了“含金量”逐年提高的糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合物價(jià)補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策。隨著時(shí)間的推移，附著在土地承包經(jīng)營權(quán)上的政策收益日益提高。以蘇南為例， 轉(zhuǎn)讓1畝土地承包經(jīng)營權(quán)，每年可坐享1000元以上收入;蘇中、蘇北地區(qū)通常沒有每畝300元的土地流轉(zhuǎn)地方財(cái)政補(bǔ)貼，但土地租金水平直接就高達(dá)900-1000元，加上糧食生產(chǎn)等各項(xiàng)補(bǔ)貼，附著于1畝土地承包經(jīng)營權(quán)上權(quán)益也在1000元以上。

當(dāng)初放棄土地承包權(quán)的農(nóng)戶現(xiàn)在強(qiáng)烈要求收回，而當(dāng)初接受轉(zhuǎn)讓的農(nóng)戶則堅(jiān)決不干，矛盾日益激化。從大量農(nóng)村基層調(diào)研情況來看，政策性土地流轉(zhuǎn)糾紛，已成為影響農(nóng)村社會(huì)安定的主要因素之一，成為推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作的“攔路虎”，成為推進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的“絆腳石”。

鑒于農(nóng)村政策性土地流轉(zhuǎn)糾紛的普遍性和特殊性，以及化解這類糾紛的緊迫性，特提以下幾點(diǎn)建議：

1、化解糾紛要有“尚方寶劍”。“解鈴還須系鈴人”，要想徹底化解這類矛盾，需要有頂層政策設(shè)計(jì)。建議一方面積極呼吁國家層面出臺(tái)相應(yīng)政策文件作為支撐，進(jìn)一步修改完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包法；另一方面，將化解政策性土地流轉(zhuǎn)糾紛作為全省農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制改革的重要試點(diǎn)內(nèi)容，選擇省內(nèi)不同代表性地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。

2、化解糾紛不能一蹴而就。開展試點(diǎn)——總結(jié)經(jīng)驗(yàn)——全面推廣，過去的經(jīng)濟(jì)改革實(shí)踐中常用“三階段”或“三步走”的工作方法，仍是化解政策性土地流轉(zhuǎn)糾紛最積極穩(wěn)妥和可行的工作方法。在全省范圍內(nèi)，選擇不同地貌類型、不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的農(nóng)村地區(qū)，先行開展試點(diǎn)工作，取得成功經(jīng)驗(yàn)后再行推廣。

3、化解糾紛不搞“一刀切”。由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在巨大的梯度差距，土地流轉(zhuǎn)的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境也明顯不同，化解土地流轉(zhuǎn)政策糾紛決不能搞“一刀切”。各地在試點(diǎn)過程中，要根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展階段性特點(diǎn)，因地制宜制定解決方案。

4、化解糾紛要避免政策逆向調(diào)節(jié)。在現(xiàn)實(shí)中，不少農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策優(yōu)惠往往附著在土地承包經(jīng)營權(quán)上，當(dāng)發(fā)生土地流轉(zhuǎn)情況時(shí)，享受政策補(bǔ)貼的通常不是實(shí)際的糧食種植者，而是坐享租金的土地流出方。而且，隨著附著在土地承包經(jīng)營權(quán)上的政策優(yōu)惠日益增加，阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的副作用日益突顯，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的制度性障礙越來越大。換言之，現(xiàn)行普惠制的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，一方面對(duì)激勵(lì)糧食生產(chǎn)的效力已大打折扣，另一方面，對(duì)促進(jìn)和鼓勵(lì)土地集中、實(shí)行規(guī)模經(jīng)營形成了政策逆向調(diào)節(jié)。因此，建議各級(jí)政府財(cái)政逐步減少，至少不再增加附著于土地承包經(jīng)營權(quán)上的政策優(yōu)惠，政策資源轉(zhuǎn)向增加對(duì)種養(yǎng)殖大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的支持力度。

(作者為省政府參事、省社科院農(nóng)村發(fā)展所所長、研究員)