正確認(rèn)識(shí)、理性處理大中城市和小城市小城鎮(zhèn)之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系

大中小城市和小城鎮(zhèn)全面發(fā)展是我國(guó)城鎮(zhèn)化的正確選擇。我國(guó)城鎮(zhèn)化任務(wù)艱巨，決定了需要長(zhǎng)期堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)全面發(fā)展的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和政策。

積極發(fā)展大中城市是由我國(guó)基本國(guó)情和城鎮(zhèn)化基本規(guī)律決定的。我國(guó)人多地少，而且上乘耕地多位于人口稠密、城鎮(zhèn)化任務(wù)艱巨的地區(qū)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化必然要占用大量耕地，用于城鎮(zhèn)建設(shè)和交通運(yùn)輸、水利工程等基礎(chǔ)設(shè)施。在同一地域不同規(guī)模的城市之間，可以看出大中城市人口密度更大的特點(diǎn)。大中城市對(duì)人口和勞動(dòng)力的承載能力要大大高于小城市和小城鎮(zhèn)，大中城市人口密度也比后者大，更為節(jié)約寶貴的土地資源。

從城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供成本看，如果其他條件相同，大中城市按土地或按人口或按經(jīng)濟(jì)規(guī)模平均成本會(huì)比小城市和小城鎮(zhèn)低很多，規(guī)模經(jīng)濟(jì)比較明顯。許多基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)都具有特別強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征和不可分割性，以至于小城市和小城鎮(zhèn)沒有條件建設(shè)和提供。大中城市還有特別強(qiáng)的范圍經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)集聚，彼此相互促進(jìn)，節(jié)約交易費(fèi)用，創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)和就業(yè)機(jī)會(huì)。這就是為什么大中城市普遍比小城市和小城鎮(zhèn)繁華的原因所在。

城鎮(zhèn)化說到底是農(nóng)民的市民化，不僅是居住地市民化，更重要的是生活方式、思維習(xí)慣市民化。城鎮(zhèn)化模式選擇的實(shí)質(zhì)是如何更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的市民化。發(fā)展大中城市能夠盡可能快、盡可能多地轉(zhuǎn)移、吸納農(nóng)村勞動(dòng)力和人口，讓他們成為非農(nóng)居民和勞動(dòng)力。與小城鎮(zhèn)和小城市相比較，大中城市城市功能更為健全，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更為先進(jìn)，滲透力和融合力更強(qiáng)，更容易實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化。

只要管理科學(xué)、到位，積極發(fā)展大中城市并不會(huì)出現(xiàn)一些人擔(dān)心的“大城市病”。與小城市和小城鎮(zhèn)比較，大中城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)更為完善?，F(xiàn)實(shí)生活中，大多數(shù)小城市和小城鎮(zhèn) “臟、亂、差”問題更為嚴(yán)重。即使是拿大中城市中外地農(nóng)民進(jìn)城相對(duì)集中的部分跟小城市和小城鎮(zhèn)相比，整體上大中城市也并不遜色。如果擔(dān)心出現(xiàn)城市貧民窟，小城市和小城鎮(zhèn)更容易出現(xiàn)，大中城市反而不太容易出現(xiàn)。只是因?yàn)榇笾谐鞘型鈦砣丝谙鄬?duì)聚集區(qū)與大中城市其他區(qū)域比較，發(fā)展差距較大，對(duì)比較為鮮明、直接，加上大中城市新聞?shì)浾撦^為發(fā)達(dá)，更容易引起社會(huì)關(guān)注。其實(shí)，只要戶籍制度改革到位，并且真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)均等化，大中城市完全可以避免出現(xiàn)貧民窟現(xiàn)象。至于城市規(guī)模擴(kuò)張引起的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問題，會(huì)隨著科學(xué)技術(shù)進(jìn)步和城市管理水平的提高而逐步解決。最優(yōu)城市規(guī)模是動(dòng)態(tài)的，不是一成不變的。

但是，城鎮(zhèn)化不能等同于造城運(yùn)動(dòng)。 現(xiàn)代社會(huì)區(qū)域中心城市更重要的是體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上，特別是經(jīng)濟(jì)輻射力上。一座城市要成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，必須具備下列條件：一是要有一定的經(jīng)濟(jì)規(guī)模，并且在所在區(qū)域內(nèi)居于前茅，具備吸引產(chǎn)業(yè)集聚的較大規(guī)模市場(chǎng)，能夠?yàn)槠髽I(yè)開展分工協(xié)作提供充分的余地。二是制造業(yè)能夠成為區(qū)域內(nèi)其他城鎮(zhèn)制造業(yè)的龍頭，周邊地區(qū)制造業(yè)在相當(dāng)大程度上存在以該城市為中心的分工協(xié)作體系。三是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，是周邊地區(qū)的服務(wù)中心，是周邊地區(qū)人流、物流、信息流和資金流的匯集點(diǎn)，能夠?yàn)橹苓叺貐^(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供良好的后勤支持，周邊地區(qū)可以借助區(qū)域中心節(jié)省交易費(fèi)用，提高經(jīng)濟(jì)效率。

在這三個(gè)條件當(dāng)中，第一個(gè)是總量條件，第二個(gè)和第三個(gè)是結(jié)構(gòu)條件。第一個(gè)是必不可少的條件，但非充分條件，一個(gè)城市只有同時(shí)具備另外兩個(gè)中的一個(gè)或全部條件才能成為真正的區(qū)域中心城市。一般來說，一座城市第二產(chǎn)業(yè)從所在區(qū)域采購的能源、原材料和零配件越多，第三產(chǎn)業(yè)為周邊地區(qū)提供綜合服務(wù)的能力越強(qiáng)，那么該城市對(duì)所在區(qū)域的輻射和帶動(dòng)能力就越強(qiáng)。

從我國(guó)現(xiàn)代化需要和城鎮(zhèn)化規(guī)律看，中國(guó)大陸地區(qū)不可能出現(xiàn)上百個(gè)國(guó)際化大都市，甚至承載不了上百個(gè)全國(guó)性中心城市。即便區(qū)域中心城市也是分層次的、彼此合理分工的城市體系。為了取得、鞏固和提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心地位，中心城市或準(zhǔn)備成為區(qū)域中心的城市必須掌握關(guān)鍵和核心產(chǎn)業(yè)技術(shù)，增加產(chǎn)品附加值率，提高制造業(yè)輻射能力和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度，形成以中心城市為龍頭的區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作體系。誰能在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式上率先突破，改變關(guān)鍵技術(shù)和核心零部件主要依靠從國(guó)外引進(jìn)但消化吸收不夠的被動(dòng)局面，誰就能在中心城市競(jìng)爭(zhēng)中勝出。做低端產(chǎn)業(yè)或高端產(chǎn)業(yè)中的低端加工環(huán)節(jié)，留給區(qū)域內(nèi)其他企業(yè)開展分工協(xié)作的空間很有限，就很難對(duì)周邊地區(qū)形成強(qiáng)大的向心力，對(duì)鞏固和提升中心城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心地位幫助有限。

正確認(rèn)識(shí)、加快推進(jìn)戶籍制度改革

廢除城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、社會(huì)管理和公共服務(wù)制度，并不會(huì)導(dǎo)致大批人口和勞動(dòng)力盲目涌入城鎮(zhèn)，造成城鎮(zhèn)不堪重負(fù)，形成“城市病”。城鎮(zhèn)生活成本遠(yuǎn)大于農(nóng)村，農(nóng)民也是經(jīng)濟(jì)人，充滿經(jīng)濟(jì)理性。即使城鎮(zhèn)給予外來人員完全的“國(guó)民待遇”，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，仍然是適者生存，留下來定居的絕大部分都是那些綜合比較之后能夠生存下來，并且比回原籍農(nóng)村會(huì)生活得更好的人。社會(huì)在進(jìn)步，農(nóng)村在發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商或定居城鎮(zhèn)的機(jī)會(huì)成本在提高。因此，一旦政策放開，實(shí)際愿意留下來定居的外來人口和勞動(dòng)力大多數(shù)都會(huì)是那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)擁有穩(wěn)定收入來源和可靠就業(yè)保障的人，他們留下，落戶城鎮(zhèn)，不會(huì)帶來城市病。

許多人擔(dān)心，如果給予大量涌入城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口市民待遇，會(huì)給城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)造成巨大壓力，增加流入地城鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)。還有人擔(dān)心，外來人口大量落戶，會(huì)影響到本地市民的福利水平。從實(shí)際情況看，這種擔(dān)心既違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，又不符合社會(huì)公平正義原則，與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的終極目標(biāo)背道而馳，并且妨礙城鎮(zhèn)作為經(jīng)濟(jì)中心作用的發(fā)揮。在全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)化資源配置現(xiàn)象是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律和功能，只要實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就無法阻止勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)，無法阻止農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)。況且，城鎮(zhèn)不能只享受廉價(jià)勞動(dòng)力流入的好處，不承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成本。農(nóng)村勞動(dòng)力和異地城鎮(zhèn)勞動(dòng)力到流入地城鎮(zhèn)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，他們既是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的投入要素，同時(shí)也是人，是社會(huì)人，需要在城鎮(zhèn)消費(fèi)和生活，還會(huì)有一部分親屬跟隨流入城鎮(zhèn)。他們需要返鄉(xiāng)探親訪友，處理家事。所以，必然會(huì)對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)生額外的需求。交通緊張說明交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展滯后，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要。一些城鎮(zhèn)社會(huì)治安混亂，原因比較復(fù)雜，外來人口違法亂紀(jì)的事情比較多，與他們沒有落戶城鎮(zhèn)，沒有歸屬感和財(cái)產(chǎn)羈縻也有很大關(guān)系。如果他們能夠較為順利地落戶當(dāng)?shù)?，成為?dāng)?shù)鼐用瘢蛘呶磥磉@種希望很大，違法亂紀(jì)的機(jī)會(huì)成本和個(gè)人代價(jià)就會(huì)增加很多。

從公平正義角度看，人為排斥外來人員，增加他們的居留成本，只會(huì)降低他們的生活質(zhì)量，使他們無法充分分享城市文明成果。而且，這樣做會(huì)加劇城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距，把城鎮(zhèn)的繁榮和現(xiàn)代化建立在內(nèi)地廣大農(nóng)村地區(qū)貧窮落后的基礎(chǔ)之上，違背社會(huì)主義基本的價(jià)值取向。

正確認(rèn)識(shí)、科學(xué)處理政府與市場(chǎng)關(guān)系

市場(chǎng)與政府是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中兩個(gè)繞不開的基本影響因素，兩者的協(xié)同配合是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的基本要求。市場(chǎng)力量直接決定著、影響著城鎮(zhèn)化的速度、模式和路徑。但是，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化本身受到政府政策和政府活動(dòng)的重要影響，這一點(diǎn)在我國(guó)尤為明顯。廢除不合理的戶籍和社會(huì)管理制度，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的，便利、鼓勵(lì)勞動(dòng)力跨區(qū)域流動(dòng)的，全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，是政府不可推卸的政治和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

城鎮(zhèn)化的基本動(dòng)力來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的城鄉(xiāng)之間收入和生活水平的差距及工業(yè)化。城鄉(xiāng)差距產(chǎn)生和演化的基本推動(dòng)力量是市場(chǎng)，但是政府政策也起重要作用。國(guó)民收入分配中的一次分配、二次分配都受到市場(chǎng)和政府的雙重影響。政府直接、間接的收入分配調(diào)節(jié)政策，政府的大多數(shù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策，以及政府自身的活動(dòng)，都會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)居民之間的收入和生活水平差距產(chǎn)生影響，對(duì)城鎮(zhèn)化的基本動(dòng)力產(chǎn)生重要影響，并進(jìn)而影響到城鎮(zhèn)化進(jìn)程。比如“城中村”問題、郊區(qū)農(nóng)民不愿意變成市民問題，都反映了政府政策和制度安排對(duì)城鎮(zhèn)化的強(qiáng)大影響力。

從工業(yè)化所需體制環(huán)境看，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制仍然有許多重要方面需要政府努力完善。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活法治化、民主化任重道遠(yuǎn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序還不完善，離公平有序的要求尚有很大差距。另外，還有一些市場(chǎng)機(jī)制不能正常發(fā)揮作用的領(lǐng)域。投資環(huán)境不佳、政府公共服務(wù)不到位和成本過高等現(xiàn)象較為普遍。解決這些阻礙工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次體制問題，需要進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革。這些都是政府應(yīng)該努力完成的任務(wù)。

為了保障城鎮(zhèn)化有序進(jìn)行，政府需要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。一方面，政府需要不斷完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，提高城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平。當(dāng)前最迫切的是提高城鎮(zhèn)管理和服務(wù)水平。特別是中小城市和小城鎮(zhèn)，要從軟硬件兩個(gè)方面不斷增強(qiáng)城市功能，縮小社會(huì)保障和公共服務(wù)方面與大城市的差距，這是形成科學(xué)合理的城市結(jié)構(gòu)體系的基本條件。黨的十六屆六中全會(huì)提出，努力實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)基本公共服務(wù)均等化。從目前實(shí)際看，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間短時(shí)間很難實(shí)現(xiàn)，比較現(xiàn)實(shí)的是首先在大中小城市、小城鎮(zhèn)之間尤其是同一區(qū)域的大中小城市、小城鎮(zhèn)之間實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

另一方面，政府需要下大力氣推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步，毫不動(dòng)搖地長(zhǎng)期堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這是城鎮(zhèn)化健康有序推進(jìn)的重要保障。我國(guó)是人口大國(guó)，城鎮(zhèn)化任務(wù)極端繁重，不可能在短時(shí)間內(nèi)完成。這就注定了大批人口和勞動(dòng)力還要長(zhǎng)期留在農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)。農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步能夠增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平，緩解城鄉(xiāng)差距快速擴(kuò)大趨勢(shì)，擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求。這些都能夠直接、間接促進(jìn)城鎮(zhèn)化有序推進(jìn)。農(nóng)民收入和生活水平提高，增加了農(nóng)民進(jìn)城的機(jī)會(huì)成本，可以有效避免農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)和長(zhǎng)期居留的盲目性。內(nèi)需擴(kuò)大有利于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加非農(nóng)就業(yè)崗位。農(nóng)村發(fā)展了，還能為城鎮(zhèn)化提供源源不斷的資源支持。為了保障農(nóng)村發(fā)展進(jìn)步，政府必須努力增加對(duì)農(nóng)村的各項(xiàng)公共投入，尤其是道路、自來水、電力、通訊、水利等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)救濟(jì)等公共服務(wù)方面的投入，并形成科學(xué)有效的運(yùn)行管理機(jī)制。