僅從我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體水平看，大規(guī)模實(shí)施帶薪休假制度的基礎(chǔ)尚不具備，這也是《綱要》把“職工帶薪年休假制度基本得到落實(shí)”的時(shí)間推遲到2020年的根本原因。

《國民休閑綱要（2013-2020年）》（以下簡稱《綱要》）日前由國務(wù)院正式頒布，其中“到2020年，職工帶薪年休假制度基本得到落實(shí)”這一目標(biāo)在社會(huì)上引起廣泛關(guān)注和爭議。帶薪休假制度為什么這么難推進(jìn)？制約帶薪休假制度落實(shí)的因素究竟有哪些？解決這些問題的著力點(diǎn)和出路何在？這些都值得我們好好探索。

18年的法律完善過程

回顧歷史，我國帶薪休假制度推進(jìn)的過程遠(yuǎn)非一帆風(fēng)順。帶薪休假制度的法律條文雖然最早出現(xiàn)在1995年初頒布的《勞動(dòng)法》（第四十五條：“國家實(shí)行帶薪年休假制度”）中，但當(dāng)時(shí)并沒有出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施辦法；直到2008年1月1日頒布實(shí)施的《職工帶薪年休假條例》中。國務(wù)院才首次明確了針對(duì)“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、有雇工的個(gè)體工商戶等單位的職工”實(shí)施帶薪休假制度的具體規(guī)定。但該條例對(duì)“罰則”內(nèi)容的規(guī)定非常粗略，同時(shí)對(duì)其他公民如何享受帶薪休假的權(quán)利也沒有作出說明，因而仍然不是一部能與《勞動(dòng)法》中規(guī)定相匹配的實(shí)施細(xì)則。

值得關(guān)注的是，一些地方政府在推行帶薪休假制度的過程中，并沒有一味等待中央部署，而是紛紛結(jié)合地方實(shí)際，作出了一些有益的探索和嘗試。如廣東于2009年初率先試點(diǎn)國民旅游休閑計(jì)劃，針對(duì)2008年國家取消“五一”黃金周的政策背景，廣東鼓勵(lì)員工在“五一”前后帶薪休假，期望采用“假”“節(jié)”連休的方式變相恢復(fù)“五一”黃金周。此外，山東省政府于2011年8月頒布實(shí)施《山東省國民休閑發(fā)展綱要》，要求把職工帶薪休假制度納入同級(jí)文明單位考核，引導(dǎo)企業(yè)給員工提供帶薪休假機(jī)會(huì)，并鼓勵(lì)職工根據(jù)個(gè)人意愿，靈活安排休假時(shí)間，提倡與法定節(jié)日相連接，形成集中休閑。其他如江蘇、浙江、江西、山西等省份也都出臺(tái)了推進(jìn)國民休閑計(jì)劃的相關(guān)舉措。本次國務(wù)院正式發(fā)布《國民休閑綱要》，不僅在名稱上把實(shí)施對(duì)象由“職工”擴(kuò)展到“國民”，也出臺(tái)了一系列比較完備的政策措施，其積極意義值得充分肯定。

分散供給困難重重

對(duì)制約我國現(xiàn)階段帶薪休假制度落實(shí)的因素，我們必須要有一個(gè)比較客觀和清醒的認(rèn)識(shí)。從用工單位角度看，我國大量中小企業(yè)近年來飽受國際金融危機(jī)影響，經(jīng)濟(jì)效益持續(xù)下滑，無法承受員工帶薪休假所產(chǎn)生的成本；從勞動(dòng)者角度看，由于我國社會(huì)保障體系還在建設(shè)完善過程之中，勞動(dòng)者在教育權(quán)、住房權(quán)、醫(yī)療權(quán)這些基本權(quán)利尚未得到有效滿足的情況下，不可能把有限的資源優(yōu)先用在旅游休閑等非生活必需品消費(fèi)上；從社會(huì)發(fā)展角度看，我國大部分地區(qū)目前仍處在工業(yè)化的中期或中后期階段，帶薪休假制度配套需要的旅游住宿接待、交通、城市公共服務(wù)等產(chǎn)業(yè)體系尚未建立起來，多數(shù)地區(qū)現(xiàn)有的旅游業(yè)發(fā)展水平和社會(huì)文明程度也難以支撐過大規(guī)模的旅游休閑活動(dòng)。凡此種種，可以說，僅從我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體水平看，大規(guī)模實(shí)施帶薪休假制度的基礎(chǔ)尚不具備，這也是《綱要》把“職工帶薪年休假制度基本得到落實(shí)”的時(shí)間推遲到2020年的根本原因。

理論上看，帶薪休假制度通過分散供給的方式可以緩解瞬間旅游市場的供求矛盾，或許具有修正黃金周弊病的功效，但具體到我國的國情實(shí)際，則情況要遠(yuǎn)比想象得復(fù)雜。首先，我國有超過13億的巨大規(guī)模的旅游消費(fèi)基數(shù)人群，如果不加選擇地一味鼓勵(lì)旅游休閑消費(fèi)，再假設(shè)每天哪怕只有百分之一的人群在隨機(jī)流動(dòng)，都有可能隨時(shí)隨地在特定時(shí)點(diǎn)上造成旅游供求關(guān)系的失衡，其結(jié)果可能會(huì)使可怕的“黃金粥”“井噴”等現(xiàn)象成為旅游市場的常態(tài)。其次，由于我國大半國土面積處在亞熱帶和暖溫帶區(qū)域，旅游消費(fèi)的季節(jié)性特點(diǎn)非常明顯，這就導(dǎo)致一年當(dāng)中真正適宜旅游休閑的時(shí)間嚴(yán)重縮水。以黃河以北地區(qū)為例，一年中真正適宜旅游休閑的時(shí)間不足五個(gè)月，這就導(dǎo)致這些地區(qū)旺季時(shí)節(jié)旅游市場的供求矛盾依然會(huì)非常突出。再次，我國的旅游休閑活動(dòng)往往存在“從眾消費(fèi)”、“扎堆消費(fèi)”的現(xiàn)象，這也會(huì)人為惡化旅游市場的供求秩序。如果制定公共政策時(shí)不充分考慮這些國情因素，仍然過分強(qiáng)調(diào)旅游休閑活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，則帶薪休假制度仍有可能會(huì)重蹈黃金周的覆轍。

市場機(jī)制和消費(fèi)者理性

或許我們可以參考一下發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)。發(fā)達(dá)國家在制定國民旅游休閑政策和推進(jìn)帶薪休假制度過程中曾經(jīng)遇到過和我們相同的困難和矛盾，其中值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)有兩條：一是更多地依賴市場機(jī)制的主導(dǎo)作用，采用社會(huì)治理的方式構(gòu)建帶薪休假制度的保障體系；二是非常注重發(fā)揮旅游者個(gè)體的旅游休閑經(jīng)驗(yàn)和消費(fèi)理性，重視提供公共信息服務(wù)，為消費(fèi)者的理性選擇和科學(xué)決策提供便利條件。也就是說，發(fā)達(dá)國家主要是通過利用市場機(jī)制和消費(fèi)者理性來實(shí)施公共政策，而不是過分依賴政府的行政權(quán)威。由此可見，我國推行帶薪休假制度的關(guān)鍵也許并不在于提供豐富的旅游產(chǎn)品或完備的配套體系，而在于一方面要重新定位帶薪休假制度所擁有的經(jīng)濟(jì)功能與民生價(jià)值的主次關(guān)系，另一方面要適時(shí)調(diào)整我國公共政策出臺(tái)的機(jī)制和實(shí)施方式，按照市場規(guī)律要求重新優(yōu)化政府部門的管理職能和服務(wù)內(nèi)容，為我國帶薪休假制度的實(shí)施打造一個(gè)完善的公共治理機(jī)制和有保障的社會(huì)服務(wù)體系。