僅從我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的總體水平看，大規(guī)模實施帶薪休假制度的基礎尚不具備，這也是《綱要》把“職工帶薪年休假制度基本得到落實”的時間推遲到2020年的根本原因。

《國民休閑綱要（2013-2020年）》（以下簡稱《綱要》）日前由國務院正式頒布，其中“到2020年，職工帶薪年休假制度基本得到落實”這一目標在社會上引起廣泛關注和爭議。帶薪休假制度為什么這么難推進？制約帶薪休假制度落實的因素究竟有哪些？解決這些問題的著力點和出路何在？這些都值得我們好好探索。

18年的法律完善過程

回顧歷史，我國帶薪休假制度推進的過程遠非一帆風順。帶薪休假制度的法律條文雖然最早出現(xiàn)在1995年初頒布的《勞動法》（第四十五條：“國家實行帶薪年休假制度”）中，但當時并沒有出臺相應的實施辦法；直到2008年1月1日頒布實施的《職工帶薪年休假條例》中。國務院才首次明確了針對“機關、團體、企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、有雇工的個體工商戶等單位的職工”實施帶薪休假制度的具體規(guī)定。但該條例對“罰則”內(nèi)容的規(guī)定非常粗略，同時對其他公民如何享受帶薪休假的權(quán)利也沒有作出說明，因而仍然不是一部能與《勞動法》中規(guī)定相匹配的實施細則。

值得關注的是，一些地方政府在推行帶薪休假制度的過程中，并沒有一味等待中央部署，而是紛紛結(jié)合地方實際，作出了一些有益的探索和嘗試。如廣東于2009年初率先試點國民旅游休閑計劃，針對2008年國家取消“五一”黃金周的政策背景，廣東鼓勵員工在“五一”前后帶薪休假，期望采用“假”“節(jié)”連休的方式變相恢復“五一”黃金周。此外，山東省政府于2011年8月頒布實施《山東省國民休閑發(fā)展綱要》，要求把職工帶薪休假制度納入同級文明單位考核，引導企業(yè)給員工提供帶薪休假機會，并鼓勵職工根據(jù)個人意愿，靈活安排休假時間，提倡與法定節(jié)日相連接，形成集中休閑。其他如江蘇、浙江、江西、山西等省份也都出臺了推進國民休閑計劃的相關舉措。本次國務院正式發(fā)布《國民休閑綱要》，不僅在名稱上把實施對象由“職工”擴展到“國民”，也出臺了一系列比較完備的政策措施，其積極意義值得充分肯定。

分散供給困難重重

對制約我國現(xiàn)階段帶薪休假制度落實的因素，我們必須要有一個比較客觀和清醒的認識。從用工單位角度看，我國大量中小企業(yè)近年來飽受國際金融危機影響，經(jīng)濟效益持續(xù)下滑，無法承受員工帶薪休假所產(chǎn)生的成本；從勞動者角度看，由于我國社會保障體系還在建設完善過程之中，勞動者在教育權(quán)、住房權(quán)、醫(yī)療權(quán)這些基本權(quán)利尚未得到有效滿足的情況下，不可能把有限的資源優(yōu)先用在旅游休閑等非生活必需品消費上；從社會發(fā)展角度看，我國大部分地區(qū)目前仍處在工業(yè)化的中期或中后期階段，帶薪休假制度配套需要的旅游住宿接待、交通、城市公共服務等產(chǎn)業(yè)體系尚未建立起來，多數(shù)地區(qū)現(xiàn)有的旅游業(yè)發(fā)展水平和社會文明程度也難以支撐過大規(guī)模的旅游休閑活動。凡此種種，可以說，僅從我國現(xiàn)階段經(jīng)濟社會發(fā)展的總體水平看，大規(guī)模實施帶薪休假制度的基礎尚不具備，這也是《綱要》把“職工帶薪年休假制度基本得到落實”的時間推遲到2020年的根本原因。

理論上看，帶薪休假制度通過分散供給的方式可以緩解瞬間旅游市場的供求矛盾，或許具有修正黃金周弊病的功效，但具體到我國的國情實際，則情況要遠比想象得復雜。首先，我國有超過13億的巨大規(guī)模的旅游消費基數(shù)人群，如果不加選擇地一味鼓勵旅游休閑消費，再假設每天哪怕只有百分之一的人群在隨機流動，都有可能隨時隨地在特定時點上造成旅游供求關系的失衡，其結(jié)果可能會使可怕的“黃金粥”“井噴”等現(xiàn)象成為旅游市場的常態(tài)。其次，由于我國大半國土面積處在亞熱帶和暖溫帶區(qū)域，旅游消費的季節(jié)性特點非常明顯，這就導致一年當中真正適宜旅游休閑的時間嚴重縮水。以黃河以北地區(qū)為例，一年中真正適宜旅游休閑的時間不足五個月，這就導致這些地區(qū)旺季時節(jié)旅游市場的供求矛盾依然會非常突出。再次，我國的旅游休閑活動往往存在“從眾消費”、“扎堆消費”的現(xiàn)象，這也會人為惡化旅游市場的供求秩序。如果制定公共政策時不充分考慮這些國情因素，仍然過分強調(diào)旅游休閑活動的經(jīng)濟價值，則帶薪休假制度仍有可能會重蹈黃金周的覆轍。

市場機制和消費者理性

或許我們可以參考一下發(fā)達國家的成功經(jīng)驗。發(fā)達國家在制定國民旅游休閑政策和推進帶薪休假制度過程中曾經(jīng)遇到過和我們相同的困難和矛盾，其中值得借鑒的經(jīng)驗有兩條：一是更多地依賴市場機制的主導作用，采用社會治理的方式構(gòu)建帶薪休假制度的保障體系；二是非常注重發(fā)揮旅游者個體的旅游休閑經(jīng)驗和消費理性，重視提供公共信息服務，為消費者的理性選擇和科學決策提供便利條件。也就是說，發(fā)達國家主要是通過利用市場機制和消費者理性來實施公共政策，而不是過分依賴政府的行政權(quán)威。由此可見，我國推行帶薪休假制度的關鍵也許并不在于提供豐富的旅游產(chǎn)品或完備的配套體系，而在于一方面要重新定位帶薪休假制度所擁有的經(jīng)濟功能與民生價值的主次關系，另一方面要適時調(diào)整我國公共政策出臺的機制和實施方式，按照市場規(guī)律要求重新優(yōu)化政府部門的管理職能和服務內(nèi)容，為我國帶薪休假制度的實施打造一個完善的公共治理機制和有保障的社會服務體系。