黨的十八大報(bào)告明確指出，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題是全黨工作重中之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。這一論斷順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，是近年來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方略的深化和升華，是新時(shí)期解決“三農(nóng)”問(wèn)題的基本思路，是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)和建設(shè)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略部署。近日發(fā)布的2013年中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》指出，伴隨工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展正在進(jìn)入新的階段，呈現(xiàn)出農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)成本上升、農(nóng)產(chǎn)品供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)加速轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)發(fā)展加快融合的態(tài)勢(shì)。國(guó)民經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)聯(lián)度顯著增強(qiáng)，農(nóng)業(yè)資源要素流失加快，建立城鄉(xiāng)要素平等交換機(jī)制的要求更為迫切，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距任重道遠(yuǎn)。我們必須順應(yīng)階段變化，遵循發(fā)展規(guī)律，增強(qiáng)憂患意識(shí)，持之以恒強(qiáng)化農(nóng)業(yè)、惠及農(nóng)村、富裕農(nóng)民。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)

針對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的實(shí)際，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化就是要破除城鄉(xiāng)分割的二元體制障礙，全面構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進(jìn)一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)良性互動(dòng)、互促共融發(fā)展的新格局。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必然要求。建設(shè)現(xiàn)代化的過(guò)程就是從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)二元經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門存在邊際生產(chǎn)率為零的剩余勞動(dòng)力，在城鄉(xiāng)預(yù)期收入差異下，勞動(dòng)力會(huì)向預(yù)期收入高的現(xiàn)代工業(yè)部門轉(zhuǎn)移。這決定了工業(yè)化的前期必然以現(xiàn)代工業(yè)部門擴(kuò)張為主，通過(guò)提供就業(yè)、共享設(shè)施、文明輻射、要素流動(dòng)等途徑，吸納傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門剩余勞動(dòng)力。當(dāng)工農(nóng)數(shù)量的轉(zhuǎn)換超過(guò)“糧食短缺點(diǎn)”后，農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力被現(xiàn)代部門吸納殆盡時(shí)，社會(huì)勞動(dòng)力在工農(nóng)兩部門間的分配將由競(jìng)爭(zhēng)性工資水平?jīng)Q定。這時(shí)，農(nóng)業(yè)部門要加快推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程，通過(guò)提高生產(chǎn)率，繼續(xù)為工業(yè)部門提供產(chǎn)品和要素支撐；工業(yè)部門要加大對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺和改造，使之轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代部門，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)業(yè)的共同現(xiàn)代化。由于長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)分割，我國(guó)農(nóng)業(yè)部門釋放勞動(dòng)力的潛力和工業(yè)部門吸納農(nóng)業(yè)剩余人口的能力均較低，在一定程度上抑制了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化進(jìn)程，阻滯了工農(nóng)城鄉(xiāng)的深度融合。實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，必須改革城鄉(xiāng)二元體制，促進(jìn)人口和要素在兩部門間合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與工業(yè)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必然要求。建設(shè)現(xiàn)代化的過(guò)程也是從傳統(tǒng)農(nóng)村為主的社會(huì)形態(tài)向現(xiàn)代城市為主的社會(huì)形態(tài)轉(zhuǎn)化的過(guò)程。伴隨經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國(guó)家在完成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的同時(shí)，曾出現(xiàn)了失業(yè)、犯罪、城市病等很多社會(huì)問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家主要采取健全城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度、就業(yè)制度、公共資源配給制度等措施，提高社會(huì)整體福利，解決轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)各種社會(huì)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)形態(tài)的轉(zhuǎn)型。近些年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)加劇，但在現(xiàn)有戶籍制度下，農(nóng)村人口的長(zhǎng)期外流將產(chǎn)生兩方面影響：一是大量農(nóng)村人口涌入城市，加劇城市就業(yè)、交通、住房等公共資源的供給緊張，如果處理不好，很容易產(chǎn)生城市發(fā)展綜合癥；二是農(nóng)村青壯年人口的外流，容易造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺人手、農(nóng)民老齡化以及農(nóng)村“三留守”問(wèn)題，如果不能有序引導(dǎo)人口合理流動(dòng)，會(huì)極大地削弱農(nóng)村發(fā)展活力，使農(nóng)村發(fā)展陷入落后惡性循環(huán)圈。因此，只有通過(guò)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會(huì)轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型同步，才能妥善解決城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)的各種社會(huì)矛盾和問(wèn)題。

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是實(shí)現(xiàn)全面現(xiàn)代化的必然要求。在整個(gè)現(xiàn)代化過(guò)程中，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的主要?jiǎng)恿蛯?shí)現(xiàn)途徑。綜觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程，基本都經(jīng)歷了以鄉(xiāng)育城、城鄉(xiāng)分離、城鄉(xiāng)對(duì)立、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展歷程。在工業(yè)化初期，為了快速完成工業(yè)發(fā)展所需的資本原始積累，主要依靠攫取農(nóng)業(yè)剩余價(jià)值支持工業(yè)和城市發(fā)展。進(jìn)入工業(yè)化中期以后，普遍加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的反哺力度，消化吸收農(nóng)業(yè)剩余人口，緩和城鄉(xiāng)關(guān)系，化解城鄉(xiāng)矛盾，促進(jìn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。目前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中期階段，但是由于工農(nóng)城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，農(nóng)業(yè)比較效益依然低下，農(nóng)民收入水平依然較低，農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展依然落后，必須從根本上加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，努力縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面現(xiàn)代化。

當(dāng)前加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的難點(diǎn)問(wèn)題

黨的十六大以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，促使工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系得到了明顯改善，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾和城鄉(xiāng)發(fā)展水平差距仍沒(méi)有得到徹底改變，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中深層次的矛盾和問(wèn)題依然存在。

一是城鄉(xiāng)物質(zhì)要素與人口流動(dòng)不協(xié)調(diào)。二元體制下，城市具有明顯比較優(yōu)勢(shì)，受市場(chǎng)機(jī)制自發(fā)引導(dǎo)，農(nóng)村資金、土地、人才源源不斷流向城市，但很少向農(nóng)村回流，造成農(nóng)村發(fā)展動(dòng)力不足和面臨資源瓶頸。一些研究表明，我國(guó)土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)超過(guò)人口城鎮(zhèn)化速度，導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源配置不均衡問(wèn)題進(jìn)一步突出，無(wú)形之中擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須創(chuàng)新體制機(jī)制，引導(dǎo)更多的現(xiàn)代生產(chǎn)要素流向農(nóng)村，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向合理流動(dòng)，促進(jìn)城鄉(xiāng)物質(zhì)要素與人口協(xié)調(diào)流動(dòng)。

二是以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的動(dòng)力和能力不足。“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，而“反哺”和“支持”的能力，取決于工業(yè)和城市發(fā)展所積累的實(shí)力。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的兩大引擎和拉動(dòng)農(nóng)村發(fā)展的重要支撐，其發(fā)展不足必然會(huì)削弱對(duì)農(nóng)村發(fā)展的反哺和帶動(dòng)作用。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須加快推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，全面提升工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的能力，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是公共資源向農(nóng)村的配置不足。近年來(lái)，隨著新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度的加大，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)不斷增強(qiáng)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋，覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系初步建立。但由于歷史欠賬較多，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水準(zhǔn)仍明顯落后于城市。在城市面貌發(fā)生重大變化的同時(shí)，農(nóng)村面貌的改觀還不大。特別是，在公共服務(wù)和社會(huì)福利等方面，城鄉(xiāng)還有不小差距。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供給不足，影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須推進(jìn)公共資源配置向農(nóng)村傾斜，重點(diǎn)支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)，全面提升農(nóng)村社會(huì)服務(wù)水平，讓農(nóng)民共享改革發(fā)展成果、平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程。

加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的路徑

新時(shí)期，構(gòu)建城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局，重點(diǎn)是調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，疏通城鄉(xiāng)要素流通渠道，充分借助城市力量帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，形成區(qū)域性、網(wǎng)絡(luò)狀、多層次的城鄉(xiāng)發(fā)展一體化復(fù)合系統(tǒng)。

一是深入推進(jìn)戶籍制度改革，加快破除城鄉(xiāng)二元體制障礙。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵。目前我國(guó)有大量的農(nóng)村進(jìn)城人口尚未真正融入城市，實(shí)現(xiàn)這些人口的市民化，能夠在更大程度上提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，帶來(lái)巨大增長(zhǎng)潛力。因此，當(dāng)務(wù)之急是從實(shí)質(zhì)意義上加快推進(jìn)戶籍制度改革。具體操作上，首先要根據(jù)各級(jí)城市和城鎮(zhèn)的吸納能力，放寬城鎮(zhèn)落戶條件，凡有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來(lái)源的人員，均可根據(jù)本人意愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；其次要消除影響農(nóng)民工流動(dòng)的障礙因素，保障和提高農(nóng)村進(jìn)城人口權(quán)益，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。加快改革城鄉(xiāng)分治的戶籍制度，逐步實(shí)現(xiàn)戶籍管理上的城鄉(xiāng)統(tǒng)一。

二是建立城鄉(xiāng)要素平等交換機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力。優(yōu)勢(shì)生產(chǎn)要素是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源泉，要加快建立土地、資金和人才資源城鄉(xiāng)平等交換機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，提高要素配置帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。在城鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)方面，要加快改革征地制度，調(diào)整土地出讓收益分配關(guān)系，按照“取之于地、用之于農(nóng)”的原則，提高對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入比重，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。在資金流動(dòng)方面，要鼓勵(lì)發(fā)展新型農(nóng)村金融組織，加強(qiáng)農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新，積極鼓勵(lì)大中型銀行開(kāi)展涉農(nóng)貸款批發(fā)業(yè)務(wù)、小微型銀行開(kāi)展零售業(yè)務(wù)，放寬抵押擔(dān)保范圍，建立符合農(nóng)村實(shí)際的抵押、擔(dān)保制度，破解“三農(nóng)”發(fā)展的資金制約。同時(shí)，政府要通過(guò)加大財(cái)政投入和政策性金融投入回補(bǔ)農(nóng)村。在勞動(dòng)力流動(dòng)方面，要加快形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力同工同酬同保障，逐步實(shí)現(xiàn)同城同待遇。

三是加快城鎮(zhèn)內(nèi)涵式擴(kuò)容，提高以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展能力。城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民逐步融入城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)擴(kuò)容不是簡(jiǎn)單的城鎮(zhèn)建設(shè)的外延式空間規(guī)模擴(kuò)大和人為“造城”，而是在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展框架下，以吸納更多的農(nóng)村人口(勞動(dòng)力)進(jìn)城為主要內(nèi)容的內(nèi)涵式規(guī)?；卣?。“擴(kuò)容”在城鎮(zhèn)投資和城鎮(zhèn)發(fā)展的方向上應(yīng)主要體現(xiàn)為，通過(guò)構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)發(fā)展體系、完善城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)功能、加快城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、改善城鎮(zhèn)發(fā)展環(huán)境，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，接納更多的農(nóng)民進(jìn)城。因此，城鎮(zhèn)發(fā)展需要政府主導(dǎo)的調(diào)控政策介入，科學(xué)規(guī)范城鎮(zhèn)投資的方向。城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)投資應(yīng)有助于為進(jìn)城農(nóng)民提供更多的就業(yè)崗位，城鎮(zhèn)建設(shè)投資應(yīng)有助于降低農(nóng)民在城鎮(zhèn)定居的門檻和成本。

四是改進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)機(jī)制，積極推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置。要按照提高水平、完善機(jī)制、逐步并軌的要求，大力推動(dòng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村傾斜，努力縮小城鄉(xiāng)差距，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。要大力推進(jìn)公共服務(wù)改革，加快健全農(nóng)村基本公共服務(wù)制度框架，積極調(diào)整國(guó)民收入分配格局，優(yōu)先并加大農(nóng)村基本公共服務(wù)投入力度，逐步提高農(nóng)村基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和保障水平，加快建設(shè)農(nóng)民幸福生活的美好家園。要制定實(shí)施城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)設(shè)施配置和標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)并軌。要加大對(duì)農(nóng)村的投入力度，切實(shí)把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向農(nóng)村，把國(guó)家財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)和固定資產(chǎn)投資增量主要用于農(nóng)村，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平。要發(fā)揮城市公共資源和服務(wù)的輻射帶動(dòng)作用，推動(dòng)城市公共優(yōu)勢(shì)資源向農(nóng)村延伸，使城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代化發(fā)展成果。