◆ 在中國(guó)目前的政治體制下，地方政府官員往往會(huì)在“創(chuàng)新”與“守成”之間面臨著極大的抉擇

◆ 如果單純的復(fù)制和學(xué)習(xí)，可能是替別人宣傳“政績(jī)”而對(duì)自己不利，這造成了許多有效的制度無(wú)法在同一區(qū)域內(nèi)順利復(fù)制

以地方發(fā)展為主的模式形成了中國(guó)三十年的發(fā)展路徑

地方政府創(chuàng)新到底有沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效果?我們并不能排除有很多地方政府創(chuàng)新出于單純的政績(jī)目的，但要對(duì)中國(guó)地方政府創(chuàng)新做一個(gè)完全客觀的評(píng)價(jià)和描述，需要進(jìn)行整體的、多元的量化分析和案例的深層研究。如果我們把地方政府創(chuàng)新放到中國(guó)改革30多年的整體進(jìn)程中去觀察，就能發(fā)現(xiàn)這一創(chuàng)新行為背后的社會(huì)意義及其制度功能。

自“文革”帶來(lái)的社會(huì)發(fā)展的全面危機(jī)，中國(guó)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略就從“一步走”演化為“分步走”，其實(shí)質(zhì)就是地方發(fā)展路徑的多元化。地方民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展首先需要地方政府作出“在地化”的行政回應(yīng)模式，促使地方政府尋找中央政策規(guī)制的空間。同時(shí)，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，也需要地方政府根據(jù)每一區(qū)域的具體社會(huì)狀態(tài)，作出對(duì)社會(huì)重組的政策調(diào)整，因此，地方政府創(chuàng)新就成為某種“倒逼機(jī)制”的結(jié)果。

以地方發(fā)展為主的模式，形成了中國(guó)三十年的發(fā)展路徑，即“百花齊放和百家爭(zhēng)鳴”的地方格局：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的多元化;二是社會(huì)結(jié)構(gòu)的多元化;三是政府管理模式的多元化;四是社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的多元化。這些形成了地方支撐的中國(guó)發(fā)展路徑。正是伴隨著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)育一起呈現(xiàn)的地方政府創(chuàng)新，邁開(kāi)了中國(guó)改革的步伐。在某種意義上，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制與溫州民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，都有地方政府行為模式的創(chuàng)新在背后作為支撐，因此，中國(guó)三十年的發(fā)展主要以區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為載體，形成了基于區(qū)域差異性的中國(guó)發(fā)展模式，其中最為突出的特征就是地方政府的創(chuàng)新進(jìn)展。

地方政府一直被視為中國(guó)改革的試驗(yàn)田，取得的成功經(jīng)驗(yàn)常被其他地方政府借鑒。由于規(guī)模較小且決策迅速果斷，相比較于中央政府，地方政府更傾向于進(jìn)行創(chuàng)新。區(qū)域發(fā)展與國(guó)家發(fā)展不同之處在于：第一，地方政府是營(yíng)造區(qū)域發(fā)展環(huán)境的主體，國(guó)家發(fā)展環(huán)境則主要依靠中央政府來(lái)營(yíng)造;第二，地方政府是將中央政府的發(fā)展政策和制度具體化到地區(qū)政策和地區(qū)經(jīng)濟(jì)行為中的主體，并根據(jù)具體地區(qū)的經(jīng)濟(jì)文化特征加以豐富和補(bǔ)充。

從整體上觀察，中國(guó)的政府創(chuàng)新有著下列循環(huán)：地方政府創(chuàng)新面臨著極大的政治風(fēng)險(xiǎn)，我們一方面要求地方政府具有創(chuàng)新的勇氣和精神，但是問(wèn)題在于一旦創(chuàng)新失敗，責(zé)任如何分解?在中國(guó)目前的政治體制下，地方政府官員往往會(huì)在“創(chuàng)新”與“守成”之間面臨著極大的抉擇。分析1978 年后地方政府的多個(gè)創(chuàng)新案例，可以發(fā)現(xiàn)十個(gè)關(guān)鍵性因素構(gòu)成了政府創(chuàng)新的外在環(huán)境和制約因素，即國(guó)家創(chuàng)新空間、創(chuàng)新類型、創(chuàng)新動(dòng)力、政治民主、合法性、官員資源獲取(升遷)、組織生存和擴(kuò)張、受益人群、政府職能范圍界定，以及央地關(guān)系等。這些因素在不同區(qū)域和不同政府層級(jí)，表現(xiàn)的程度和影響效果也不一樣，東中西部區(qū)域之間的差異十分明顯。

地方政府面臨著具體的區(qū)域社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，在中央政府沒(méi)有提供清晰的政策指導(dǎo)時(shí)，需要尋求一個(gè)突破的路徑和方向。在許多時(shí)候，由于信息的隔層傳遞，中央政府對(duì)地方的許多實(shí)踐采取懷疑態(tài)度，以至?xí)?shí)行打擊政策，此時(shí)，地方政府就面臨著巨大的危機(jī)和壓力。但影響地方政府創(chuàng)新的挑戰(zhàn)只能在創(chuàng)新中得到消解，同時(shí)社會(huì)危機(jī)的化解也需要地方政府創(chuàng)新這一平臺(tái)，這就形成了“中國(guó)整體性社會(huì)治理危機(jī)的地方化解構(gòu)”路徑和格局。

如何判斷地方政府創(chuàng)新的成敗

判斷政府創(chuàng)新的成敗，需要放在政府創(chuàng)新的長(zhǎng)期過(guò)程來(lái)觀察。創(chuàng)新制度的持續(xù)力不僅是其持續(xù)時(shí)間的長(zhǎng)短，也不是簡(jiǎn)單的政府創(chuàng)新動(dòng)力的持續(xù)問(wèn)題。不同類型的地方政府創(chuàng)新，其制度結(jié)構(gòu)的復(fù)制和行為模式的擴(kuò)展也不同。

為了推動(dòng)本地區(qū)發(fā)展，中國(guó)地方政府相互間具有強(qiáng)烈的學(xué)習(xí)動(dòng)力，中央政府也在不斷地提倡地方政府的“典型”經(jīng)驗(yàn)，這給地方政府提供了更大的學(xué)習(xí)激勵(lì)。地方政府之間創(chuàng)新項(xiàng)目的制度結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新行為模式的復(fù)制與擴(kuò)展，構(gòu)成了地方政府創(chuàng)新的持續(xù)力的基本內(nèi)容。

但地方政府之間也存在著激烈的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，尤其是同一行政區(qū)域內(nèi)且層級(jí)相同的政府單元。如果單純的復(fù)制和學(xué)習(xí)，可能是替別人宣傳“政績(jī)”而對(duì)自己不利，這造成了許多有效的制度無(wú)法在同一區(qū)域內(nèi)順利復(fù)制，而跨區(qū)域間的制度學(xué)習(xí)就比較順利。政治競(jìng)爭(zhēng)并不能束縛地方政府的制度學(xué)習(xí)行為，因?yàn)榈胤秸粋€(gè)基本動(dòng)力是解決社會(huì)發(fā)展所面臨的共同問(wèn)題。地方政府會(huì)對(duì)具有效力的制度進(jìn)行“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換”，即以“換湯不換藥”的方式進(jìn)行制度復(fù)制。而事實(shí)上，制度復(fù)制不可能是一個(gè)單純的制度照搬過(guò)程，也必須進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換。

如果缺乏基本的社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展所帶來(lái)的內(nèi)生動(dòng)力，制度的學(xué)習(xí)就缺乏持續(xù)性，反而成為社會(huì)發(fā)展成本。因此，地方政府創(chuàng)新的制度結(jié)構(gòu)存在著復(fù)制的差異性和滯后性，除非經(jīng)過(guò)地方的普遍復(fù)制，中央政府無(wú)法在全國(guó)推廣某一種政府制度，即使中央政府出臺(tái)再多的政策也可能會(huì)失效，因此創(chuàng)新的可擴(kuò)展性帶來(lái)了中國(guó)政府整體性創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力和可能性。在這一點(diǎn)上，中央政府的壓力比較大，因?yàn)樗鼰o(wú)法判斷地方政府的轉(zhuǎn)換究竟是對(duì)中央政策的“創(chuàng)造性”執(zhí)行還是扭曲，這構(gòu)成了單一制國(guó)家體制運(yùn)行的一個(gè)基本困境。

從整體上觀察，地方政府創(chuàng)新的“消亡”和“人走政息”的問(wèn)題是一個(gè)常態(tài)，尤其在改革的初期。首先，社會(huì)形勢(shì)變化迅速，中國(guó)社會(huì)的迅速發(fā)展，導(dǎo)致很多制度創(chuàng)新只能解決一時(shí)的問(wèn)題，制度本身不具備長(zhǎng)期合法性、合理性和適應(yīng)性。同時(shí)，許多涉及到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展核心問(wèn)題的地方政府創(chuàng)新制度，面臨的中央政策的空間有限，地方政府并不愿意公布于眾。其次，地方政府創(chuàng)新的此起彼伏，恰恰說(shuō)明了延續(xù)的可能性，地方政府也在不斷地尋求政府制度的突破。第三，許多廣受宣傳的制度創(chuàng)新，未必符合地方的長(zhǎng)期發(fā)展，因此地方政府會(huì)通過(guò)持續(xù)創(chuàng)新，尋求制度發(fā)展的延續(xù)性，同一政府不同形式的創(chuàng)新往往具有內(nèi)在的連續(xù)性。

由于中國(guó)政治體制的特殊性，任何一項(xiàng)制度改革都需要其他制度的支持和配合，這就需要?jiǎng)?chuàng)新的行動(dòng)者不拘泥于單純的“創(chuàng)新組織自我中心”，而是把創(chuàng)新的制度鑲嵌在整體性制度發(fā)展當(dāng)中，從而獲得創(chuàng)新的內(nèi)在動(dòng)力。

要重視地方政府創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建

單一制國(guó)家政治體制下，超大規(guī)模社會(huì)的整體性發(fā)展和轉(zhuǎn)型，本身就是一個(gè)艱巨的任務(wù)。地方政府的創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了政府柔化與社會(huì)發(fā)展的結(jié)合，它又維持了黨和政府執(zhí)政的統(tǒng)一性與權(quán)威性，為改革提供了有效性基礎(chǔ)。地方政府創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了中國(guó)從政治高度統(tǒng)一到行政改革的差異化發(fā)展，從而為政治改革探索了一條有意義的路徑。

地方政府創(chuàng)新對(duì)于中國(guó)社會(huì)發(fā)展的支撐性，使得超大規(guī)模的社會(huì)結(jié)構(gòu)得以實(shí)現(xiàn)整體性提升，為實(shí)現(xiàn)中國(guó)整體性社會(huì)危機(jī)提供了地方化解機(jī)制。中央政府通過(guò)局部的地方創(chuàng)新，獲取了一些有益的經(jīng)驗(yàn)和具體的制度行為，并且通過(guò)推廣而在全國(guó)得到有序展開(kāi)，這就是“自下而上的中國(guó)改革”的合理性所在。地方政府的創(chuàng)新行動(dòng)也主動(dòng)地探索了政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理中的職能邊界，在一定意義上完成了“創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換”。

在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，需重視地方政府創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制的構(gòu)建。中央政府要自上而下地從制度和政策層面為地方政府創(chuàng)新提供制度空間，充分重視地方政府創(chuàng)新的自主性所帶來(lái)的解決問(wèn)題的能力，從整體上、自上而下地構(gòu)建制度化分權(quán)機(jī)制。具體而言，要使地方政府逐漸從中央政府和上級(jí)政府的“代理機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)化為地方公共利益的“合法代理者”，發(fā)展和維護(hù)地方公共利益，促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。中央政府要建構(gòu)一個(gè)合理化的中央與地方的互動(dòng)秩序，形成各級(jí)政府公共權(quán)威層面的制衡機(jī)制，用法律和制度來(lái)保障中央政府的權(quán)威性和各級(jí)地方政府的自主性。

(作者為復(fù)旦大學(xué)城市治理比較研究中心主任)

(韓福國(guó))