本書向讀者呈現(xiàn)了一個周密、緊湊、調(diào)查充分卻又十分復雜的主題--在20世紀80年代中期的巴西，一個新的行為體是如何從環(huán)境政策領(lǐng)域中脫穎而出的。這一行為體在葡萄牙語中有一個統(tǒng)稱："membros do Ministério Público"，簡稱MP，指聯(lián)邦和各州的公訴人或檢察官，即葡萄牙語中的"promotores de Justi?a" 和 "procuradores de Justi?a"。但是，萊斯麗·K. 麥卡里斯特卻將這一群體的范圍縮小，使之成為執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)的專業(yè)人士，并將這一群體稱為"環(huán)保檢察官"。這一行為體的傳記會是個有趣的故事，需要細心的解釋與闡述，而麥卡里斯特做到了這點。

麥卡里斯特選擇的行為主體并不起眼。她沒有關(guān)注那些已經(jīng)廣為認可的行為體--如環(huán)保機構(gòu)、環(huán)保議員、監(jiān)管人員、市民組織、草根活動家、非營利組織、吁請團、政黨、商業(yè)或科學游說集團。她選擇了一個公共行為體，一個不隸屬于任何傳統(tǒng)的政府分支的公共行為體。雖然這個公共行為體是個新型行為體，但并非憑空出世。事實上，這一角色淵源有自，在環(huán)境政策領(lǐng)域中改頭換面，并且找到了一席之地。它的形象與角色和巴西以外的機構(gòu)并不相像，甚至可以說與那些組織存在天壤之別。

環(huán)保檢察官是檢察官中的一種，前者是在全巴西廣泛分布的群體，所有聯(lián)邦和州檢察官也隸屬于這個群體。除了遍布全國，這個群體與美國司法系統(tǒng)中的地方檢察官有些類似。作者指出，環(huán)保檢察官的角色讓人聯(lián)想到美國的公益律師。但是，這些美國律師的雇主并非政府，而巴西的環(huán)保檢察官卻是。這些檢察官們并不隸屬于司法、立法和行政機構(gòu)--他們是完全獨立的，而這絕非偶然。

作者將注意力集中在環(huán)保檢察官為捍衛(wèi)集體或擴散性利益（diffuse interests）做了什么，因為這與個人利益并不相同。這些專門的檢察官散布在每個聯(lián)邦和各州檢察官的辦公室中，管理包括擴散性利益在內(nèi)的事務(wù)，而這些事務(wù)就包括絕大多數(shù)的環(huán)境問題。一些檢察官之所以在環(huán)保執(zhí)行領(lǐng)域中成為獨立、強大的行為體，得益于以下幾個條件和機遇。MP遍布全國，巴西有一個聯(lián)邦MP和26個州MP，這些群體成員沒有必要一起工作，因為聯(lián)邦檢察官要處理聯(lián)邦法律問題，州檢察官則要處理州的法律問題。但是，外界都知道，聯(lián)邦和州的環(huán)保檢察官偶爾也會在復雜案件中統(tǒng)一行動，因為這中間牽涉到聯(lián)邦法與州法、各機構(gòu)以及各種規(guī)章制度。

環(huán)保檢察官的出現(xiàn)源于一小部分MP成員的游說努力。麥卡里斯特在書中指出了三個時刻， MP通過游說，成功地使得環(huán)保檢控成為委派給他們的諸多職責中的一個明確追求。第一個時刻發(fā)生在1985年，巴西長達21年的軍人獨裁執(zhí)政終結(jié)，建立法制政權(quán)及其配套制度的時機成熟，立法、司法、行政三權(quán)分立，因而《公共民事訴訟法》（Lei de Acao Civil Publica, Law 7.437，1985年7月24日）得以產(chǎn)生。這部法律授權(quán)檢察官保護公民的權(quán)利，其中包括獲得衛(wèi)生、安全、健康環(huán)境的權(quán)利。這部法律給以環(huán)保檢察官為職業(yè)的MP成員賦予了一個特殊的任務(wù)。MP也參與到與分權(quán)相關(guān)的各種事務(wù)，如保護消費者、修復文化遺產(chǎn)及其他事情。

環(huán)保檢察官產(chǎn)生的第二個時刻是1988年憲法。1986~1988制憲國會將MP的責任寫入了憲法，并針對這一制度創(chuàng)造了一種具有包容性的新型組織形式，所有的檢察官都能在這一制度下工作。第三個時刻發(fā)生在1993年，8.625號聯(lián)邦法律（1933年2月12日頒布）為MP的新型組織基礎(chǔ)下了定義，對檢察官及其職工的規(guī)定、角色與職業(yè)進行了清晰的表述。檢察官獲得了職業(yè)上的激勵--他們只對法官負責：終身任職，工資不減，未經(jīng)同意便可調(diào)職及其他方面的激勵。這些因素與MP的預算自主權(quán)加在一起，使得環(huán)保檢察官很快獲得了一個綽號--"第四權(quán)"成員。檢察官常常因為這個稱號而洋洋得意，但其他人用這個詞的時候卻帶著嘲弄，甚至是控訴的口氣。

1985年成功跨出保護個人利益的界限，在巴西法律界本是一件新奇的事情。最近，幾件試圖削弱MP自主權(quán)的提案已經(jīng)在巴西國會提出--不過，到目前為止，都以失敗告終。這些嘗試將矛頭對準了環(huán)保檢察官，試圖限制他們的獨立性，剝奪他們的調(diào)查權(quán)力。然而，沒有這一權(quán)力，環(huán)保檢察官的力量將被嚴重削弱。他們會被置于普通檢察官的被動位置，因為他們在采取措施之前，將不得不等待警方的調(diào)查結(jié)果與起訴書（如果有的話）。

那么，環(huán)保檢察官究竟干了什么，把巴西的環(huán)保法律與環(huán)境政策的執(zhí)行推到了臺面上？作者在前言的開頭簡要地提出了自己的觀點："這本書講的是巴西檢察官，他們的職能與其他國家的公益環(huán)保律師十分相似。他們起訴污染者與政府，迫使后者執(zhí)行環(huán)保法；他們控告因政治壓力而不履行職責的環(huán)保署；與地方環(huán)保團體和媒體結(jié)成聯(lián)盟；出席專業(yè)會議，分享如何成為更高效環(huán)保者的策略。"

由此，環(huán)保檢察官干預環(huán)保法律與條例的執(zhí)行情況。他們有意將自己卷入與其他行為體的爭執(zhí)中，通過四種基本方式來表現(xiàn)存在感。首先，他們要求任何有允許危害環(huán)境行為嫌疑的機構(gòu)，或任何有引起此類危害嫌疑的私有或國有企業(yè)公開信息，并對他們進行調(diào)查。在很多情況下，機構(gòu)和公司公開信息是必須的。公開信息可以是市民或者環(huán)保組織要求的，也可能是源自檢察官的懷疑。不論發(fā)生何種情況，檢察官的調(diào)查都不需要經(jīng)過司法同意。例如，在1984~2004年間，圣保羅的環(huán)境檢察官發(fā)起了36,000件調(diào)查，大約每年1,800件。這個數(shù)字不包括同一個州的聯(lián)邦MP檢察官所進行的調(diào)查。

第二，如果調(diào)查發(fā)現(xiàn)環(huán)境破壞發(fā)生，檢察官會對相關(guān)責任方進行傳召，要求他們簽署法院職權(quán)以外的文件："行為調(diào)整協(xié)議"（conduct adjustment agreement）。該公文要求違規(guī)者承認違規(guī)行為，承諾改變危害環(huán)境的行為。雖然此類協(xié)議可能只牽涉到公司，但是懈怠的環(huán)境署也可能會簽署這些文件。檢察官們有足夠的權(quán)力去起草這些協(xié)議，監(jiān)控這些協(xié)議的執(zhí)行效果，同時不必獲得法官的允許。另一個數(shù)字讓我們對這一程序有所了解--圣保羅的MP僅在2000年就達成了1,000份協(xié)議。

如果檢察官要求的信息沒有公開，如果目標行為體拒絕調(diào)整，抑或調(diào)整后沒有達到理想的效果，沒有讓環(huán)境得到改善，檢察官就會采取第三步。為了防止擴散性利益被環(huán)保署與公司行為侵害，他們會對違規(guī)者提起民事訴訟。如果檢察官做得好，法官就會裁定那些受控方賠償環(huán)境破壞和環(huán)境治理的費用。法官可能裁定每天罰款，直到破壞環(huán)境的行為終止。違規(guī)的公司甚至會為此倒閉--盡管這種情況很少發(fā)生。某個機構(gòu)的首腦可能在那些起訴中受到傳喚罰款。第四步--這只會在刑事案件中采取--就是對受控公司與機構(gòu)進行刑事起訴。在上兩個步驟中，環(huán)保檢察官訴諸司法，而這些干預的結(jié)果則取決于司法裁定。

難怪環(huán)保檢察官會獲得"第四權(quán)"群體的綽號。他們發(fā)起調(diào)查，強迫違規(guī)者簽署具有法律約束力的協(xié)定，涉及的事務(wù)范圍廣、透明度高。而且，他們一直堅持以他們特許進行保護的集體或者擴散性利益的名義發(fā)起訴訟。起訴之前，司法保密對他們并不適用。媒體一般對環(huán)保檢察官頗有好感，因為他們是可靠、權(quán)威且消息靈通的人士，他們有足夠的時間與空間。除了擔心調(diào)查、調(diào)整協(xié)議與民事訴訟，很多公司與機構(gòu)會作出額外的承諾，避免環(huán)保檢察官的調(diào)查導致負面宣傳。

環(huán)保檢察官的行為所帶來的邊緣效應(yīng)是什么呢？按作者的說法，"協(xié)商未遵守"可以用"原告遵守"（p.2）代替。換句話說，那些容忍不遵守環(huán)保條例行為的弱小或者松散的環(huán)境署被迫采取更為強硬的動作，因為越來越多的案件落入MP的監(jiān)管。換句話說，松散的行政執(zhí)行會因為原告的壓力變得更加嚴格。

從麥卡里斯特在巴西兩個州（圣保羅和帕拉）的MP機關(guān)實習和在環(huán)境署獲得的信息及作出的分析來看，這種情況就變得很清楚了。除了協(xié)議與訴訟文本之外，她利用檔案材料、內(nèi)部報告和職工會議上做的筆記，計算出調(diào)查、調(diào)整協(xié)議和訴訟到底在多大程度上改變了行政機構(gòu)和污染者的行為。她用的是對近100起重大案件中的檢察官、行政機構(gòu)工作人員、學者、市民組織成員進行采訪后得出的額外原始材料。從她的調(diào)查中所得出的結(jié)論是，環(huán)保檢察官在迫使機構(gòu)和公司遵守法律--至少改變其自滿的態(tài)度--的問題上總能取勝。

麥卡里斯特雖然重視環(huán)保檢察官在完善環(huán)保法律及規(guī)章方面所發(fā)揮的作用，但卻在自己書中的重要章節(jié)提及了這一角色的局限與短板。她主要關(guān)注檢察官會怎么讓自己的自主權(quán)和效率受到限制--例如有的州政府和立法者威脅會削減預算或者任命對企業(yè)界友好、進行妥協(xié)的檢察首腦。在這一情況下，州的立法與行政單位會嘗試削弱地方MP機關(guān)的力量。另一個依賴行政機關(guān)的例子是，一個弱小的環(huán)保署可能會讓檢察官的議程陷入困境，拉他們?yōu)檫@些環(huán)保署的無能墊背。換句話說，松散的行政執(zhí)法會因為公訴人的壓力而更加嚴格。

而且，檢察官們極其依賴司法部門--這既是分權(quán)制度的結(jié)果，亦是巴西政府機關(guān)制衡制度不太精密的結(jié)果。檢察官們最終將自己的力量從成功說服法官放到了懲罰違規(guī)者上。一份無力的檢察記錄會降低使違規(guī)者簽署調(diào)整協(xié)定的可能，因為違規(guī)者不會像懼怕法院制裁那樣害怕協(xié)定。另一個潛在問題是檢察官可能會過分熱情，濫用自己的權(quán)力，取代環(huán)保署，而且或許會永遠無法祛除自己的弱點。

不管怎樣，通常年輕、有活力的環(huán)保檢察官--其數(shù)量已經(jīng)上升到好幾百位，而且他們得到了資深的技術(shù)和管理職員的支持--會在環(huán)境條例執(zhí)行和其他保護集體利益條例的執(zhí)行中有所作為。麥卡里斯特指出，他們無法被環(huán)保署、污染者及其他危害環(huán)境者小覷。環(huán)保主義者和普通市民通常把環(huán)保檢察官看成盟友。2011年在全國做的幾個民調(diào)顯示，MP與其檢察官們時常近乎是巴西最受信賴、最受羨慕的組織。環(huán)保檢察官一直致力于"使法必行"，這從本書的標題就可以看得出。

盡管本書論述清楚，結(jié)構(gòu)嚴密，但它可不是一本介紹性的書。本書會吸引博學的讀者和法學系（尤其是做比較法制研究的）、政治學和環(huán)境政策專業(yè)的高年級學生。法律界的人士和集體利益的擁護者，或許也能通過對這一獨特的法律制度的了解和分析而獲益匪淺。

【原文信息】

The Birth of a New Actor in Environmental Policy by Jose Augusto Drummond, Humanities and /Social Sciences Online, October, 2012

何塞·奧古斯托·德拉蒙德，供職于巴西利亞大學可持續(xù)發(fā)展中心。