共識已形成，方向已明確，路徑仍待清晰。

1月15日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強(qiáng)在國家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時(shí)指出，“推進(jìn)城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為‘造城’，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)”。

此前，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展改革中心主任李鐵接受《中國經(jīng)營報(bào)》記者采訪時(shí)表示，能否將2億農(nóng)民工和7500萬流動(dòng)人口作為關(guān)注主體，將是新型城鎮(zhèn)化能否成為一項(xiàng)改革舉措的判斷標(biāo)準(zhǔn)。中央領(lǐng)導(dǎo)的最新表態(tài)，意味著新型城鎮(zhèn)化的改革目標(biāo)已鎖定為農(nóng)民工和流動(dòng)人口，“讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)”將成為未來工作的準(zhǔn)則。

然而，如何“讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)”，實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，路徑仍不明晰。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、燕京華僑大學(xué)校長華生教授表示，新型城鎮(zhèn)化明確改革方向是個(gè)好事，但農(nóng)民工融入城市涉及土地、戶籍等多項(xiàng)制度性的改革，后續(xù)政策路徑有待進(jìn)一步明確。

共識：去“偽”存“真”

“我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，實(shí)際上只是統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的城鎮(zhèn)化率。”李鐵在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，“我們的戶籍人口城鎮(zhèn)化率其實(shí)只有35%，與目前的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相比，存在16個(gè)百分點(diǎn)的差距”，這是因?yàn)?，我國存?ldquo;2億多進(jìn)城農(nóng)民工和7500萬流動(dòng)人口”，“他們在城市工作，卻沒有享受相對應(yīng)的公共服務(wù)，究竟算不算已經(jīng)完成城鎮(zhèn)化的人口，值得商榷”。

在學(xué)界，2億農(nóng)民工和7500萬流動(dòng)人口被稱為“半城鎮(zhèn)化的人口”，包含了這部分人口的城鎮(zhèn)化也被稱為“偽城鎮(zhèn)化”。民建中央副主席、經(jīng)濟(jì)學(xué)家辜勝阻近日就明確指出：“大量農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)了地域的轉(zhuǎn)移和職業(yè)的轉(zhuǎn)換，但沒有實(shí)現(xiàn)身份和地位的轉(zhuǎn)化，他們沒有城市戶口，沒有享受城鎮(zhèn)居民的待遇，這樣的城鎮(zhèn)化只是‘半城鎮(zhèn)化’。”

李鐵認(rèn)為，“如果我們今后制定的任何有關(guān)城鎮(zhèn)化的政策，仍然過多地關(guān)注城市形態(tài)的改變，忽視了2億農(nóng)民工和7500萬流動(dòng)人口公共服務(wù)的改善，新型城鎮(zhèn)化就很難成為一種制度性的變革”。

李鐵進(jìn)一步指出，2億農(nóng)民工和7500萬流動(dòng)人口能否成為今后決策的出發(fā)點(diǎn)，將成為新型城鎮(zhèn)化能否成為變革的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)在，中央領(lǐng)導(dǎo)的表態(tài)表明有關(guān)城鎮(zhèn)化的決策已經(jīng)進(jìn)入了正確的軌道。今后的關(guān)鍵在于“如何在已經(jīng)形成的利益框架中重新分配利益”，不然“改革就無從談起”，李鐵告訴記者。

當(dāng)然，2億農(nóng)民工和7500萬流動(dòng)人口的所有問題也不可能一次性解決。“因?yàn)榧词垢冻稣麄€(gè)公共支出，也不可能解決積累下來的所有問題。”李鐵表示，“改革不是一下子打翻過去的東西，改革需要在不同的利益環(huán)境中尋找更好的辦法”。

方向：戶籍關(guān)鍵

學(xué)界普遍認(rèn)為，要真正實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，方向在于啟動(dòng)土地、戶口等制度改革。

近日，全國政協(xié)委員、中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林明確指出，新型城鎮(zhèn)化主要是以農(nóng)民市民化為重點(diǎn)的土地、戶籍等相關(guān)改革，放棄農(nóng)村的土地就意味著要換來城市市民的同等待遇，這事關(guān)城鎮(zhèn)化改革的成敗。

李鐵也認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的核心問題，“不是投資，也不是建設(shè)，而是讓農(nóng)民工在轉(zhuǎn)變成為市民的過程中，更好地享受平等的公共服務(wù)，因此，戶籍制度改革、土地制度改革等是新型城鎮(zhèn)化的核心”。

“土地制度改革應(yīng)該盡快破除政府壟斷征地，實(shí)行同地、同權(quán)、同利，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地能夠真正入市。”李鐵告訴記者，未來的改革不但應(yīng)該提高征用農(nóng)村土地的價(jià)格，而且應(yīng)該確保土地收益更多進(jìn)入農(nóng)民的口袋。

李鐵進(jìn)一步指出，現(xiàn)行的政府壟斷征地模式，讓我國大部分土地出讓收益都用在政府的公共服務(wù)和城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，這種模式讓城市居民在二次分配中利益最大化，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工的利益；更為嚴(yán)重的是，城鎮(zhèn)居民的利益越來越被固化了。

“在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，國家依靠工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格的剪刀差，強(qiáng)制性地掠奪農(nóng)民，為工業(yè)化提供了積累；進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代以后，我們又走上了依靠城鄉(xiāng)土地市場價(jià)格差為城市化提供積累的道路。”華生也認(rèn)為，多年以來，我國“巨量的財(cái)政收入和土地出讓收入被密集投入在圍繞重點(diǎn)城市戶籍人口的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境改善上，造城城市房地產(chǎn)價(jià)格的持續(xù)飛漲，從而形成了全國范圍內(nèi)財(cái)富從農(nóng)村居民向城市戶籍居民以萬億為規(guī)模的持續(xù)轉(zhuǎn)移”。

因此，在啟動(dòng)土地制度改革的同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化必須啟動(dòng)戶籍制度改革。“當(dāng)前，最大的問題就是人口城市化和土地城市化脫節(jié)，這與多年來推行的建設(shè)用地增減掛鉤直接相關(guān)，我們不應(yīng)該拿土地和土地掛鉤，應(yīng)該拿土地和農(nóng)民工進(jìn)城落戶掛鉤。”華生表示。

路徑：一個(gè)建議和多個(gè)試點(diǎn)

至于改革路徑，具體的政策還要明晰和落地。

針對戶籍問題，李鐵建議分批次地解決多年來積累下來的難題。“舉例來說，我們可以首先解決20%已經(jīng)舉家搬遷的農(nóng)民工的戶籍問題。”李鐵告訴記者，“這部分大約有4000萬人口，他們大部分已經(jīng)在城市生活十幾年了，但還沒有城市戶籍，可以首先考慮解決這部分人的戶籍問題”。

遲福林也認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該以落實(shí)農(nóng)民工就業(yè)落戶政策為突破口，放開城鄉(xiāng)二元的戶籍限制。

也有專家擔(dān)心，現(xiàn)在城市的福利政策太多了，并長期和城市戶籍相關(guān)，針對進(jìn)城農(nóng)民工的戶籍制度改革說起來簡單，要落實(shí)與城市戶口相對應(yīng)的社保、就業(yè)、教育等福利和機(jī)會也非常難，這從最近正在討論的異地高考就可看出。

針對土地制度改革，據(jù)記者了解，從2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)以來，全國各地出現(xiàn)了各種新型城鎮(zhèn)化的改革嘗試，例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)的“以宅基地?fù)Q房”，首先解決農(nóng)民安置問題，再通過土地集約增值的收益發(fā)展地區(qū)產(chǎn)業(yè)，解決進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)問題的“天津模式”；以對土地確權(quán)頒證，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場，建立建設(shè)用地增減指標(biāo)掛鉤機(jī)制的“成都模式”；以及以股權(quán)分紅為特征的“廣東佛山模式”等。

另據(jù)記者了解，國家賦予河南省率先推進(jìn)“人地掛鉤”試點(diǎn)的權(quán)力，目前，河南省正在制定相關(guān)的落地政策。未來，“人地掛鉤”有望從河南省、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)推廣，然后會在全國范圍內(nèi)普及。