共識已形成，方向已明確，路徑仍待清晰。

1月15日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在國家糧食局科學研究院考察調研時指出，“推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質量，目的是造福百姓和富裕農民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內在承載力，不能人為‘造城’，要實現(xiàn)產業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設融合，讓農民工逐步融入城鎮(zhèn)”。

此前，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展改革中心主任李鐵接受《中國經營報》記者采訪時表示，能否將2億農民工和7500萬流動人口作為關注主體，將是新型城鎮(zhèn)化能否成為一項改革舉措的判斷標準。中央領導的最新表態(tài)，意味著新型城鎮(zhèn)化的改革目標已鎖定為農民工和流動人口，“讓農民工逐步融入城鎮(zhèn)”將成為未來工作的準則。

然而，如何“讓農民工逐步融入城鎮(zhèn)”，實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，路徑仍不明晰。著名經濟學家、燕京華僑大學校長華生教授表示，新型城鎮(zhèn)化明確改革方向是個好事，但農民工融入城市涉及土地、戶籍等多項制度性的改革，后續(xù)政策路徑有待進一步明確。

共識：去“偽”存“真”

“我國城鎮(zhèn)化率達到51.27%，實際上只是統(tǒng)計學意義上的城鎮(zhèn)化率。”李鐵在接受本報記者采訪時表示，“我們的戶籍人口城鎮(zhèn)化率其實只有35%，與目前的統(tǒng)計數(shù)據(jù)相比，存在16個百分點的差距”，這是因為，我國存在“2億多進城農民工和7500萬流動人口”，“他們在城市工作，卻沒有享受相對應的公共服務，究竟算不算已經完成城鎮(zhèn)化的人口，值得商榷”。

在學界，2億農民工和7500萬流動人口被稱為“半城鎮(zhèn)化的人口”，包含了這部分人口的城鎮(zhèn)化也被稱為“偽城鎮(zhèn)化”。民建中央副主席、經濟學家辜勝阻近日就明確指出：“大量農民工實現(xiàn)了地域的轉移和職業(yè)的轉換，但沒有實現(xiàn)身份和地位的轉化，他們沒有城市戶口，沒有享受城鎮(zhèn)居民的待遇，這樣的城鎮(zhèn)化只是‘半城鎮(zhèn)化’。”

李鐵認為，“如果我們今后制定的任何有關城鎮(zhèn)化的政策，仍然過多地關注城市形態(tài)的改變，忽視了2億農民工和7500萬流動人口公共服務的改善，新型城鎮(zhèn)化就很難成為一種制度性的變革”。

李鐵進一步指出，2億農民工和7500萬流動人口能否成為今后決策的出發(fā)點，將成為新型城鎮(zhèn)化能否成為變革的標準?，F(xiàn)在，中央領導的表態(tài)表明有關城鎮(zhèn)化的決策已經進入了正確的軌道。今后的關鍵在于“如何在已經形成的利益框架中重新分配利益”，不然“改革就無從談起”，李鐵告訴記者。

當然，2億農民工和7500萬流動人口的所有問題也不可能一次性解決。“因為即使付出整個公共支出，也不可能解決積累下來的所有問題。”李鐵表示，“改革不是一下子打翻過去的東西，改革需要在不同的利益環(huán)境中尋找更好的辦法”。

方向：戶籍關鍵

學界普遍認為，要真正實現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，方向在于啟動土地、戶口等制度改革。

近日，全國政協(xié)委員、中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林明確指出，新型城鎮(zhèn)化主要是以農民市民化為重點的土地、戶籍等相關改革，放棄農村的土地就意味著要換來城市市民的同等待遇，這事關城鎮(zhèn)化改革的成敗。

李鐵也認為，城鎮(zhèn)化的核心問題，“不是投資，也不是建設，而是讓農民工在轉變成為市民的過程中，更好地享受平等的公共服務，因此，戶籍制度改革、土地制度改革等是新型城鎮(zhèn)化的核心”。

“土地制度改革應該盡快破除政府壟斷征地，實行同地、同權、同利，讓農村集體建設用地能夠真正入市。”李鐵告訴記者，未來的改革不但應該提高征用農村土地的價格，而且應該確保土地收益更多進入農民的口袋。

李鐵進一步指出，現(xiàn)行的政府壟斷征地模式，讓我國大部分土地出讓收益都用在政府的公共服務和城市的基礎設施建設上，這種模式讓城市居民在二次分配中利益最大化，嚴重損害了農民和進城農民工的利益；更為嚴重的是，城鎮(zhèn)居民的利益越來越被固化了。

“在計劃經濟時代，國家依靠工農業(yè)產品價格的剪刀差，強制性地掠奪農民，為工業(yè)化提供了積累；進入市場經濟時代以后，我們又走上了依靠城鄉(xiāng)土地市場價格差為城市化提供積累的道路。”華生也認為，多年以來，我國“巨量的財政收入和土地出讓收入被密集投入在圍繞重點城市戶籍人口的基礎設施和環(huán)境改善上，造城城市房地產價格的持續(xù)飛漲，從而形成了全國范圍內財富從農村居民向城市戶籍居民以萬億為規(guī)模的持續(xù)轉移”。

因此，在啟動土地制度改革的同時，新型城鎮(zhèn)化必須啟動戶籍制度改革。“當前，最大的問題就是人口城市化和土地城市化脫節(jié)，這與多年來推行的建設用地增減掛鉤直接相關，我們不應該拿土地和土地掛鉤，應該拿土地和農民工進城落戶掛鉤。”華生表示。

路徑：一個建議和多個試點

至于改革路徑，具體的政策還要明晰和落地。

針對戶籍問題，李鐵建議分批次地解決多年來積累下來的難題。“舉例來說，我們可以首先解決20%已經舉家搬遷的農民工的戶籍問題。”李鐵告訴記者，“這部分大約有4000萬人口，他們大部分已經在城市生活十幾年了，但還沒有城市戶籍，可以首先考慮解決這部分人的戶籍問題”。

遲福林也認為，新型城鎮(zhèn)化應該以落實農民工就業(yè)落戶政策為突破口，放開城鄉(xiāng)二元的戶籍限制。

也有專家擔心，現(xiàn)在城市的福利政策太多了，并長期和城市戶籍相關，針對進城農民工的戶籍制度改革說起來簡單，要落實與城市戶口相對應的社保、就業(yè)、教育等福利和機會也非常難，這從最近正在討論的異地高考就可看出。

針對土地制度改革，據(jù)記者了解，從2008年《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權以來，全國各地出現(xiàn)了各種新型城鎮(zhèn)化的改革嘗試，例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導的“以宅基地換房”，首先解決農民安置問題，再通過土地集約增值的收益發(fā)展地區(qū)產業(yè)，解決進城農民就業(yè)問題的“天津模式”；以對土地確權頒證，建立農村土地產權交易市場，建立建設用地增減指標掛鉤機制的“成都模式”；以及以股權分紅為特征的“廣東佛山模式”等。

另據(jù)記者了解，國家賦予河南省率先推進“人地掛鉤”試點的權力，目前，河南省正在制定相關的落地政策。未來，“人地掛鉤”有望從河南省、中原經濟區(qū)推廣，然后會在全國范圍內普及。