隨著社會(huì)保障制度的歷史演進(jìn)，社會(huì)保障在政府社會(huì)管理中發(fā)揮漸進(jìn)的4種職能。從上世紀(jì)90年代國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，到2012年的十八大報(bào)告，中國(guó)的社會(huì)保障制度依次發(fā)揮了減震器、調(diào)節(jié)器、穩(wěn)定器、推進(jìn)器的功能。

推進(jìn)器：社會(huì)保障進(jìn)入新的角色時(shí)代

現(xiàn)代保障制度產(chǎn)生以來，社會(huì)保障作為一類國(guó)家公器發(fā)揮著政府管理、社會(huì)治理的重要功能。無論是俾斯麥的社會(huì)救濟(jì)法，還是奧巴馬的醫(yī)療改革；無論是中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革時(shí)期的養(yǎng)老保險(xiǎn)，還是十八大之后的社會(huì)保障制度，社會(huì)保障作為政府管理工具發(fā)揮著重要作用。

隨著社會(huì)保障制度的歷史演進(jìn)，社會(huì)保障在政府社會(huì)管理中發(fā)揮漸進(jìn)的4種職能：減震器，提供最急需、最簡(jiǎn)單的社會(huì)保障，以社會(huì)救濟(jì)為主，面向勞工階層，主要實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)；調(diào)節(jié)器，提供最基本的社會(huì)保障，以救濟(jì)、保險(xiǎn)為主，面向弱勢(shì)群體，主要實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)；穩(wěn)定器，提供最適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障，以救濟(jì)、保險(xiǎn)、優(yōu)撫為主，面向大多數(shù)群體，主要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；推進(jìn)器，提供最全面的社會(huì)保障，以全面社會(huì)保障項(xiàng)目為主，面向全體公民，主要實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。

減震器→調(diào)節(jié)器→穩(wěn)定器→推進(jìn)器

——中國(guó)社保制度的社會(huì)角色演變

中國(guó)社會(huì)保障制度是在改革開放與經(jīng)濟(jì)體制改革中逐步建立的。

從國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，到《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，社會(huì)保障擔(dān)當(dāng)著國(guó)企改革的配套角色，發(fā)揮著避免國(guó)企改革引起社會(huì)震蕩的減震器功能。

從國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，到《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革，社會(huì)保障制度成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持政策，發(fā)揮著調(diào)節(jié)器的功能。

從2000年國(guó)務(wù)院《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放和國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障工作的通知》提出“兩個(gè)確保、三條社會(huì)保障線”（確保國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活，確保按時(shí)足額發(fā)放離退休人員養(yǎng)老金；社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、下崗職工基本生活保障和失業(yè)保險(xiǎn)制度、城市居民最低生活保障制度），到2007年十七大報(bào)告提出“為了促進(jìn)社會(huì)的公平正義，努力使全體人民學(xué)有所教、勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、住有所居，推動(dòng)建設(shè)和諧社會(huì)”社會(huì)保障目標(biāo)，社會(huì)保障成為社會(huì)安定的重要保證，發(fā)揮著穩(wěn)定器的功能。

2012年的十八大報(bào)告提出，社會(huì)保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度。要堅(jiān)持全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。由此可見，社會(huì)保障已經(jīng)成為社會(huì)和諧發(fā)展的基本制度，發(fā)揮著推進(jìn)器的功能。

公平流動(dòng)可持續(xù)

——十八大之后社會(huì)保障需要處理的問題

十八大報(bào)告的闡述，讓人們對(duì)社會(huì)保障制度的重要意義有了重新認(rèn)識(shí)。之后甚至更長(zhǎng)時(shí)間，中國(guó)社會(huì)保障面臨的主要問題是公平性、流動(dòng)性和可持續(xù)性問題。

公平性問題是社會(huì)保障的永恒課題，是社會(huì)保障的基本價(jià)值與理念。盡管經(jīng)過20多年的努力，我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)成效顯著，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全面建立，新型社會(huì)救助體系基本形成，全民醫(yī)?；緦?shí)現(xiàn)，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療衛(wèi)生制度初步建立，但是我國(guó)社會(huì)保障中仍然存在有與無、多與少、好與差以及制度碎片化等諸多問題。這些問題嚴(yán)重影響到社會(huì)保障公平。

流動(dòng)性問題是伴隨著我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型與社會(huì)發(fā)展而產(chǎn)生的。改革開放以后，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立以及人口遷移、戶籍政策的逐步松動(dòng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)和管理體制的深化改革，大陸流動(dòng)人口規(guī)模增長(zhǎng)迅速，勞動(dòng)力流動(dòng)規(guī)模也越來越大。1982年和1990年第三次、第四次人口普查時(shí)，大陸流動(dòng)人口分別為657萬人和3261萬人，占總?cè)丝诘?.65%和2.80%。進(jìn)入21世紀(jì)，不同地區(qū)間勞動(dòng)力流動(dòng)規(guī)模更為龐大，流動(dòng)趨勢(shì)更為頻繁。在2000年第五次人口普查和2005年l%人口抽樣調(diào)查時(shí)，大陸流動(dòng)人口已分別高達(dá)1.44億人和1.56億人，占總?cè)丝诘?1.60%和11.90%。到2010年第六次人口普查時(shí)，流動(dòng)人口已達(dá)2.61億人，占總?cè)丝诘?9.5%?！吨袊?guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2010》曾經(jīng)預(yù)測(cè)，到2050年大陸流動(dòng)人口規(guī)?？蛇_(dá)3.5億人左右。同時(shí)，隨著香港、澳門回歸以及海峽兩岸間經(jīng)濟(jì)、人員往來的日趨頻繁，兩岸四地間的勞動(dòng)力流動(dòng)規(guī)模也越來越大。社會(huì)保障的流動(dòng)性問題不僅表現(xiàn)為勞動(dòng)力在不同區(qū)域的流動(dòng)，也表現(xiàn)為勞動(dòng)者在不同社會(huì)保障制度間的流動(dòng)，這就對(duì)現(xiàn)行的統(tǒng)籌層次較低、碎片化的社會(huì)保障制度提出了新的挑戰(zhàn)。

可持續(xù)性問題是社會(huì)保障管理的主要內(nèi)容，不僅表現(xiàn)為代際可持續(xù)、財(cái)務(wù)可持續(xù)，更為重要的是表現(xiàn)在制度可持續(xù)與服務(wù)可持續(xù)方面。隨著我國(guó)人口老齡化的加劇，人口紅利的減少或消失，生產(chǎn)人口規(guī)模急劇下降，在現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)保障財(cái)務(wù)模式下，生產(chǎn)人口的生產(chǎn)能力能不能滿足日益增長(zhǎng)的老年人口的養(yǎng)老需求，是十八大之后中國(guó)首先面臨的一大難題。我國(guó)積累了世界上最龐大的社會(huì)保障基金，但基金的增值問題并沒有得到有效的解決。由于政策因素和金融市場(chǎng)的開放性問題，導(dǎo)致選擇投資渠道和投資工具相對(duì)單一，造成社會(huì)保障基金的大規(guī)模貶值，如何破解社會(huì)保障基金投資增值問題是我國(guó)面臨的又一難題。在目前碎片化的社會(huì)保障制度情況下，如果不能有效整合各自獨(dú)立的制度和服務(wù)，制度可持續(xù)性問題將會(huì)日益凸顯。這也是中國(guó)社會(huì)保障面臨的更為深層的難題。

破解之道

面對(duì)公平性、流動(dòng)性和可持續(xù)性問題，十八大報(bào)告指出，要堅(jiān)持全覆蓋、?；?、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系。這對(duì)于破解中國(guó)目前社會(huì)保障問題提供了非常明確的思路。

針對(duì)公平性問題，十八大報(bào)告指出，改革和完善企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)制度，整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，建立兼顧各類人員的社會(huì)保障待遇確定機(jī)制和正常調(diào)整機(jī)制。這是解決中國(guó)社會(huì)保障公平問題在當(dāng)下的具體路徑。作為社會(huì)再分配的一種方式，社會(huì)保障必須以分配正義為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)制度公平、交換公平和分配公平。

針對(duì)流動(dòng)性問題，十八大報(bào)告提出整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度。這為解決流動(dòng)性問題提供了一定的方案，即針對(duì)目前碎片化的社會(huì)保障制度，必須在現(xiàn)有的社會(huì)保障制度和項(xiàng)目上實(shí)現(xiàn)制度銜接與關(guān)系轉(zhuǎn)移。而要實(shí)現(xiàn)制度銜接與關(guān)系轉(zhuǎn)移，則必須基于知識(shí)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和服務(wù)創(chuàng)新的邏輯，對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對(duì)主體性社會(huì)保障項(xiàng)目，依據(jù)增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性的原則進(jìn)行改革，使社會(huì)保障的不同制度和項(xiàng)目具備制度銜接的條件。關(guān)系轉(zhuǎn)移既要考慮目前境內(nèi)勞動(dòng)力在流動(dòng)過程中的社會(huì)保障可攜性權(quán)益，也要基于長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮勞動(dòng)者跨境甚至跨國(guó)就業(yè)造成的社會(huì)保障可攜性權(quán)益損失，以保障勞動(dòng)力在流動(dòng)過程中的社會(huì)保障可攜性權(quán)益。同時(shí)，對(duì)社會(huì)保障服務(wù)的可及性或可獲得性進(jìn)行創(chuàng)新和保障。

針對(duì)可持續(xù)性，十八大報(bào)告指出，擴(kuò)大社會(huì)保障基金籌資渠道，建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度，確保基金安全和保值增值。健全社會(huì)保障經(jīng)辦管理體制，建立更加便民快捷的服務(wù)體系。這是解決中國(guó)社會(huì)保障可持續(xù)性問題的關(guān)鍵。為實(shí)現(xiàn)中國(guó)社會(huì)保障的代際可持續(xù)，關(guān)鍵是保證制度的可持續(xù)，而制度可持續(xù)的核心是基金可持續(xù)和服務(wù)可持續(xù)。為實(shí)現(xiàn)基金可持續(xù)，一方面要擴(kuò)大社會(huì)保障基金籌資渠道，通過整合具體社會(huì)保障制度與項(xiàng)目，擴(kuò)大參保人群；另一方面要建立社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)制度和有效的社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)制，建立中國(guó)社會(huì)保障治理機(jī)制，確?；鸢踩驮鲋怠閷?shí)現(xiàn)服務(wù)可持續(xù)，不僅要健全社會(huì)保障經(jīng)辦管理體制，建立更加便民快捷的服務(wù)體系，而且要在勞動(dòng)力供給約束情況下充分運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段，為參保群眾提供社會(huì)保障服務(wù)。