今年是中國現(xiàn)行憲法(八二憲法)頒布實施30周年。“追溯新中國成立以來60多年我國憲法制度的發(fā)展歷程，我們可以清楚地看到，憲法與國家前途、人民命運息息相關(guān)。”12月4日，在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中，中共中央總書記習(xí)近平如此總結(jié)。

“這篇講話，把憲法和法律的很多問題說到了極致。”12月5日，在中國政法大學(xué)舉辦的“法治政府建設(shè)新要求座談會”上，中紀委常委、最高人民法院副院長江必新提出，必須重新評估認識憲法在國家整個政治生活和社會生活中的地位和作用，真正地把憲法和法治作為治國的基本方略。

“經(jīng)過30年的探索，最大的成功是，我們真正認識到了在社會和國家治理中，最根本的價值理念和制度安排就是憲法。通過憲法來治理國家、來執(zhí)政，成為一個社會共識，并建構(gòu)一個新的憲法的價值共識。”中國憲法學(xué)研究會會長、中國人民大學(xué)法學(xué)院院長韓大元對《中國新聞周刊》如此表示。

1982—1992：通過憲法確認改革

1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議的講話中提出全面修改憲法的建議。

在“八二憲法”制定之前，中國先后制定過三部憲法。1954年憲法所蘊含的憲法理念和國家基本制度，成為之后歷次制憲的藍本。1975年制定的憲法，是“文化大革命”的產(chǎn)物。粉碎“四人幫”后制定的1978年憲法也受“文革”較大的影響，仍然肯定“無產(chǎn)階級文化大革命”。

“八二憲法是鄧小平親自領(lǐng)導(dǎo)，重大憲法問題由鄧小平做了最后的政治決斷，比如說檢察機關(guān)要不要、兩院制在中國能否實行等，他是從國家體制的角度來看待憲法問題。”韓大元認為，“八二憲法”對文化大革命的教訓(xùn)進行了深刻反思，在公民的人身自由、言論自由等基本權(quán)利方面，鄧小平強調(diào)通過憲法加以保障。

“鄧小平最大的貢獻，是在十一屆三中全會之前，1978年在中央經(jīng)濟工作會議上提出了‘有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究’16字方針，”中國憲法學(xué)研究會常務(wù)副會長、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員莫紀宏在接受《中國新聞周刊》采訪時說，“30多年來，這16字方針一直是法治建設(shè)總的指導(dǎo)思想。”

“鄧小平的法制最核心思想，就是要通過民主和法律制度的建設(shè)來建設(shè)國家，不因個人思想或注意力的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，這里面有對文革教訓(xùn)的深刻認識。”中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長焦洪昌說，鄧小平特別提出，要把《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》的思想和對文革的反思，帶到憲法的起草中來。

“八二憲法很重要的共識是廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，也是在小平同志有關(guān)重要講話的基礎(chǔ)上，通過憲法規(guī)范加以明確化的。”韓大元指出，上世紀80年代的時候，中國憲政理念雖然不是特別完整，但是限制公權(quán)力、廢除終身制、保障公民的基本權(quán)利這些思想已經(jīng)有了初步的形成。

1983年，在新憲法頒布一周年的時候，時任全國人大常委會委員長的彭真就進一步貫徹執(zhí)行憲法的若干問題發(fā)表了講話，其中提到，“沒有社會主義法制，社會主義制度、人民的合法的自由和權(quán)利就都沒有保障。在這方面，十年內(nèi)亂給了我們痛苦的經(jīng)驗教訓(xùn)。”

韓大元告訴《中國新聞周刊》，彭真具體領(lǐng)導(dǎo)了起草委員會的工作，在強調(diào)憲法規(guī)范本身的科學(xué)性、尊重憲法本身內(nèi)在的規(guī)律方面，做了很重要的貢獻。

“彭真最重要的思想，是民主法治，他強調(diào)最多的是如何把民主法治作為憲法里面確定的最核心的制度，來加以規(guī)定和貫徹落實。”焦洪昌認為，彭真的憲法思想中，一個讓人印象深刻之處在于：怎么強化在人大制度下，執(zhí)政黨能遵守憲法和法律。“本來準備設(shè)立憲法委員會，但彭真認為光設(shè)這么一個機構(gòu)不管用，關(guān)鍵在執(zhí)政黨能否遵守憲法和法律。”

1988年，現(xiàn)行憲法進行了首次修改，最重要的內(nèi)容是將“私營經(jīng)濟是社會主義公有制經(jīng)濟的補充”寫入憲法。

“82年憲法只規(guī)定有個體經(jīng)濟，沒有開放私營經(jīng)濟和非公有制經(jīng)濟。但是從82年到88年這六年時間，實際上改革已經(jīng)有很大突破，出現(xiàn)了包括‘傻子瓜子’這樣的企業(yè)，已經(jīng)大大突破了個體經(jīng)濟不能超過8個人的限制。”焦洪昌指出，包括1988年關(guān)于土地制度的修改，也是緣于廣東深圳等地土地使用權(quán)限轉(zhuǎn)讓的探索，“很多案例都是改革在先，然后再通過修憲把已經(jīng)被實踐證明了的經(jīng)驗寫入憲法，成為一項基本制度。”

而從1989年到90年代初，韓大元告訴《中國新聞周刊》，當時整個民主政治和法制的發(fā)展，由于特殊的環(huán)境和背景，人們的認識不一致。整個國家對憲法和法治的推動力，處于新的探索階段，制度實踐空間非常有限。

1992—2002：逐步拓展憲法的功能

1992年1月18日至2月21日，鄧小平視察武昌、深圳、珠海、上海等地，發(fā)表重要講話：改革的膽子要大一些，不能像小腳女人一樣。

“1992年鄧小平南巡講話，對整個經(jīng)濟改革影響是比較大的。如果沒有南巡講話，憲法里推行的市場經(jīng)濟就有可能往回倒退了。”焦洪昌告訴《中國新聞周刊》，鄧小平南巡講話以后，怎樣推行市場經(jīng)濟、怎樣推進法治，開始步入一個新的10年快速發(fā)展期。

韓大元說，在江澤民擔(dān)任中共中央總書記期間，“依法治國”開始成為黨治理國家的基本方略。在這期間，經(jīng)歷了1993年和1999年的兩次修憲，“市場經(jīng)濟入憲”“依法治國入憲”成為最主要的亮點。

“在紀念憲法實施十周年的時候，發(fā)表講話的是全國人大常委會委員長喬石。那個時候還是委員長講話，總書記和中央的領(lǐng)導(dǎo)人只是參加這個大會。”焦洪昌介紹說，讓他印象深刻的是，江澤民相關(guān)講話關(guān)注的是憲法和黨的指導(dǎo)思想之間的關(guān)聯(lián)，所以在憲法修改的時候特別把鄧小平理論作為中國特色的理論寫入憲法。

“江澤民當時提出的另一個重要觀點是憲法要真正實施首先在立法，通過立法把政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)的發(fā)展規(guī)律轉(zhuǎn)化成具體的法律和制度。”焦洪昌認為，江澤民執(zhí)政時期提出到2010年建立社會主義法律體系，這是非常重要的，“這10年里法治發(fā)展比較快，但是由于前幾年的一些風(fēng)波，政治改革相對比較緩慢。”

“這個階段提出依法治國，是因為經(jīng)過一段時間思考后，盡管經(jīng)歷了風(fēng)波，但執(zhí)政黨意識到，法治才是最根本的途徑，又開始重新回到法治軌道上來。”韓大元說。

2002—2012：尋求更好的手段推動憲法

在韓大元看來，從2002年胡錦濤擔(dān)任中共中央總書記之后，執(zhí)政黨通過憲法來治理國家，以及在依法治國中強調(diào)憲法的重要性開始通過理論進行概括，并體系化。“表現(xiàn)就是2002年紀念現(xiàn)行憲法頒布20年的時候，明確提出依法治國首先要實施憲法。在2004年全國人民代表大會成立50周年的時候，進一步概括為我們現(xiàn)在引用的‘依法治國，首先是依憲治國;依法執(zhí)政，首先是依憲執(zhí)政’這16個字。”

“胡錦濤同志于2002年12月4日，在紀念現(xiàn)行憲法20周年之際發(fā)表了講話，特別強調(diào)幾點：一是憲法發(fā)展是無止境的，要隨著時代的變化而變化;二是要加強憲法監(jiān)督程序建設(shè);三是全國人大常委會要勇于承擔(dān)憲法實施的監(jiān)督職責(zé)，再一個就是強調(diào)全國人大常委會要履行憲法解釋的職能。”莫紀宏發(fā)現(xiàn)，胡錦濤在講話中提的要求很具體，同時還強調(diào)黨要在憲法和法律框架內(nèi)活動。

而在焦洪昌看來，胡錦濤在紀念現(xiàn)行憲法20周年的講話，是第一次由中共總書記發(fā)表憲法紀念講話，顯示出執(zhí)政黨對憲法更加重視。“印象最深的是胡錦濤這個時期非常強調(diào)怎么監(jiān)督憲法的實施。”焦洪昌表示，胡錦濤特別強調(diào)人大常委會要解釋憲法，人大要監(jiān)督憲法實施，建立起憲法監(jiān)督的制度。

2004年5月份，全國人大常委會成立了法規(guī)備案審查室，專門審查包括國務(wù)院所立行政法規(guī)在內(nèi)的、全國各位階法規(guī)是否違憲違法。

“成立法規(guī)審查室，當時各界期望很高，希望通過它來啟動除法律以外的行政法規(guī)和地方性法規(guī)的違憲審查?，F(xiàn)在看起來，作為一個工作機構(gòu)，功能有限，對民眾提出的違憲審查建議沒有做出很好回應(yīng)，顯得比較神秘，公眾對它缺乏了解。”韓大元指出，此外，按照《立法法》第90條的規(guī)定，擁有違憲違法審查權(quán)的5個國家機關(guān)，包括國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會，10多年來也沒有行使過這樣的權(quán)力。

2003年，由于“孫志剛事件”的發(fā)生，引發(fā)國內(nèi)對收容遣送制度的大討論。同年5月，三名法學(xué)博士向全國人大常委會遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書，認為該辦法違憲。

“孫志剛事件的時候，大家認為這是啟動違憲審查機制的一個很好的契機，希望全國人大委員會對國務(wù)院原來的遣送條例作出廢除的舉動，給全社會一個很好的示范。最后雖然廢除了，但還是由國務(wù)院自己來廢除，并沒有通過全國人大對國務(wù)院條例監(jiān)督的方式。”韓大元有些遺憾地表示，雖然問題解決了，但沒有用大家期待的違憲審查的方式。

而在此前的1999年還出現(xiàn)過齊玉苓案。原告齊玉苓以受教育權(quán)被侵犯為由上訴，在層層波折后，最高人民法院最終作出批復(fù)，認定被告陳曉琪等侵犯了齊玉苓依據(jù)憲法享有的受教育權(quán)。“齊玉苓案”被稱為“中國憲法司法化第一案”，最高人民法院針對該案作出的批復(fù)也開創(chuàng)了中國憲法作為民事審判依據(jù)的先河。

“由此可以看出，當公民的憲法權(quán)利受到侵犯時，可以憲法為依據(jù)來做判斷，然后通過司法方式來解決。但由于各種原因，最高法院最后又廢除了這個司法解釋。”韓大元告訴《中國新聞周刊》，30年來，整體上憲法實施方面有很多進展，但距離學(xué)術(shù)界和公眾的期待還有一些差距。

2012：通過憲法來凝聚社會共識

“習(xí)近平在12月4日的講話中，更強調(diào)執(zhí)政黨必須要遵守憲法，按照憲法來治理國家。執(zhí)政黨把憲法實施作為一個戰(zhàn)略性的考慮，把憲法實施作為依法治國的核心和出發(fā)點。”韓大元說。

“習(xí)近平總書記特別提到一句話，要使人民賦予我們的權(quán)力為人民謀利益，這是個重大觀念的轉(zhuǎn)變，以前沒有提過。”焦洪昌表示，以前的表述是黨領(lǐng)導(dǎo)人民，而現(xiàn)在是“權(quán)為民所賦”，透露出黨的權(quán)力是人民賦予的，這是憲法理念一個重大的變化。

韓大元分析說，在當前新的治理模式下，要通過憲法來尋求社會共識，包括執(zhí)政黨在內(nèi)的國家意志和人民意志要通過憲法這樣一個平臺表達出來，使它成為整個國家和社會發(fā)展的基本共識，“習(xí)近平的講話也是對執(zhí)政黨治國理政理念的一個階段性的總結(jié)，對于憲法問題很多新的論述，也為憲法后30年的發(fā)展，奠定了一個良好的基礎(chǔ)。”

不過，韓大元也明確指出，這30年來憲法發(fā)展中最需要吸取教訓(xùn)的地方之一是，如何真正把憲法作為國家發(fā)展的價值目標，而不要作為國家實現(xiàn)某個目的的手段，“目前把憲法作為工具化的現(xiàn)象還普遍存在，為達到某個目的就重視憲法，不需要的時候就不重視憲法。”

韓大元還建議，要進一步強化憲法監(jiān)督，提供制度性保障，比如說在全國人大成立一個專門委員會性質(zhì)的憲法委員會，由它來負責(zé)有關(guān)違憲的問題，肯定有利于推動中國違憲審查制度的發(fā)展，跟現(xiàn)有的人大制度也沒有理念上和制度上的沖突。

“另一個薄弱之處在于憲法教育，特別是領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、公權(quán)力的憲法教育非常薄弱，一些領(lǐng)導(dǎo)干部、掌握國家權(quán)力的人，仍然不把憲法作為國家的根本法。”韓大元提出，下一步強化的重點是理念的轉(zhuǎn)變，憲法的生命在于實施，得不到實施就沒有生命，如果憲法沒有生命，國家就沒有前途，人民的命運就得不到保障。

(實習(xí)生劉靜、范曉、丁洪法對本文亦有貢獻)