12月16日落幕的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議,將“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化,著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”作為單獨(dú)一項(xiàng)任務(wù)列出,這是本屆年度會(huì)議有別于往年之處。
會(huì)議提出,“要構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局,大中小城市和小城鎮(zhèn)、城市群要科學(xué)布局”,“要把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好。要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過(guò)程,走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”。
毫無(wú)疑問(wèn),城鎮(zhèn)化將成為新十年決策層拉動(dòng)內(nèi)需的主軸之一。據(jù)悉,由國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》(下稱(chēng)“規(guī)劃”)初稿已編制完成。
而根據(jù)目前各省份公開(kāi)的具體城鎮(zhèn)化目標(biāo),一些地區(qū)城鎮(zhèn)化率的提高速度,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央設(shè)定的預(yù)期目標(biāo),有接受時(shí)代周報(bào)采訪的專(zhuān)家提醒,要避免各地拿“新型城鎮(zhèn)化”這個(gè)帽子,來(lái)搞過(guò)去的“舊城鎮(zhèn)化”時(shí)期的土地財(cái)政。
12月17日,中金公司分析認(rèn)為,未來(lái)的中國(guó)城鎮(zhèn)化道路將更加注重為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更多公共服務(wù)和權(quán)利保障,預(yù)計(jì)明年的城市化推進(jìn)將首先從戶籍改革入手,加快推進(jìn)農(nóng)民工就地市民化,擴(kuò)大中小城市和部分省會(huì)城市農(nóng)民工就地入籍試點(diǎn)范圍。
“推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化作為重要改革措施本次被單獨(dú)提出,可能成為明年擴(kuò)大內(nèi)需、深化體制改革的主要切入點(diǎn)。”中金首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家彭文生在報(bào)告中稱(chēng)。
未來(lái)10年或拉動(dòng)40萬(wàn)億投資
在黨的十八大結(jié)束后不到1個(gè)月的時(shí)間里,中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)就城鎮(zhèn)化發(fā)展問(wèn)題,已三次高密度地發(fā)表意見(jiàn)。
12月5日,李克強(qiáng)在會(huì)見(jiàn)美國(guó)前財(cái)政部長(zhǎng)鮑爾森時(shí)指出,“未來(lái)中國(guó)會(huì)越來(lái)越開(kāi)放,我們擴(kuò)大內(nèi)需、激發(fā)城鎮(zhèn)化潛力乃至發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)”。
此前的11月28日,李克強(qiáng)會(huì)見(jiàn)世界銀行行長(zhǎng)金墉時(shí)指出,“未來(lái)幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化”。李克強(qiáng)尤其強(qiáng)調(diào)說(shuō),這有利于中國(guó)成功跨越中等收入陷阱。
更早的11月21日,李克強(qiáng)在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表署名文章,大篇幅提到城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。他形容,城鎮(zhèn)化是內(nèi)地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大引擎,農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移,對(duì)開(kāi)拓內(nèi)需和消費(fèi)有顯著效用。
事實(shí)上,在決策層連續(xù)發(fā)聲之前,早在今年四五月間,由國(guó)家發(fā)改委主管城鎮(zhèn)化工作的副主任徐憲平帶隊(duì)的國(guó)家城鎮(zhèn)化專(zhuān)題調(diào)研組,對(duì)浙江、廣東、江西和貴州等8個(gè)有代表性省份調(diào)研,目的是為制定編制《促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》做準(zhǔn)備,目前該《規(guī)劃》的初稿已完成。
從調(diào)研組的設(shè)置規(guī)格上看,包括中編辦、國(guó)家發(fā)改委、民政部、財(cái)政部、國(guó)土部、住建部、交通運(yùn)輸部、鐵道部等十多個(gè)中央部委參加。調(diào)研的課題則涉及農(nóng)民工融入城市的成本、城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、支撐中國(guó)未來(lái)城鎮(zhèn)化的土地資源及能源供應(yīng)量、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動(dòng),以及戶籍制度改革等社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題。
有知情人士告訴時(shí)代周報(bào),國(guó)家制定《規(guī)劃》的目的在于,進(jìn)一步加快小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),推動(dòng)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有城鎮(zhèn)居民的同等權(quán)益。
毫無(wú)疑問(wèn),城鎮(zhèn)化“是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在”。在中國(guó)近十年年均10%經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率中,城鎮(zhèn)化率貢獻(xiàn)了3個(gè)百分點(diǎn)。城市化率每提高一個(gè)百分點(diǎn),新增投資需求達(dá)6.6萬(wàn)億元,帶動(dòng)消費(fèi)增加1012億元。
有關(guān)部門(mén)的研究表明,中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)通過(guò)推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展作為引擎拉動(dòng),將實(shí)現(xiàn)新增消費(fèi)9000億,實(shí)現(xiàn)新增投資64890億,實(shí)現(xiàn)GDP增加值為2.6個(gè)百分點(diǎn),約占GDP增長(zhǎng)值的37.15%。上海證券日前發(fā)布的一份報(bào)告也顯示,中國(guó)的城鎮(zhèn)化率每增加一個(gè)百分點(diǎn),大概能夠帶來(lái)7萬(wàn)億元的市場(chǎng)需求。
12月3日,中共中央黨校主管的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》頭版刊發(fā)中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林寫(xiě)的《釋放改革的紅利》一文。遲福林稱(chēng),“未來(lái)10年新增城鎮(zhèn)人口將達(dá)到4億左右,按較低口徑,農(nóng)民工市民化以人均10萬(wàn)元的固定資產(chǎn)投資計(jì)算,這能夠增加40萬(wàn)億元的投資需求。”
多省大幅提高城鎮(zhèn)化目標(biāo)
根據(jù)官方公開(kāi)的數(shù)據(jù),到2011年末,中國(guó)城鎮(zhèn)人口比重為51.27%,數(shù)量首次超過(guò)農(nóng)村人口。但中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)、中農(nóng)辦主任陳錫文在今年3月分析,按照享受城市公共服務(wù)水平,如果按政府提供完整的公共服務(wù)水平來(lái)說(shuō),中國(guó)的城鎮(zhèn)化率大概是35%-36%,有10-12個(gè)百分點(diǎn)統(tǒng)計(jì)在城鎮(zhèn)居民中的農(nóng)民工,并沒(méi)有享受到真正的城鎮(zhèn)公共服務(wù)。
目前,我國(guó)城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)是以常住人口計(jì)算,但事實(shí)上大量進(jìn)城農(nóng)民工并沒(méi)有平等享受城市公共服務(wù)。按照官方公布的目標(biāo),到“十二五”期末,我國(guó)城鎮(zhèn)化率目標(biāo)要提高至51.5%,
在安邦咨詢高級(jí)研究員賀軍看來(lái),新型城鎮(zhèn)化是新一屆中國(guó)政府將要打的一張發(fā)展牌,各個(gè)地方政府開(kāi)始心領(lǐng)神會(huì),抓住新型城鎮(zhèn)化做文章。
據(jù)時(shí)代周報(bào)了解,包括云南、貴州、新疆、廣西在內(nèi)的多個(gè)省份均大幅提高了該省份的城鎮(zhèn)化速度,而這些省份一個(gè)共同的特征是目前城鎮(zhèn)化比例偏低。
云南目前的城鎮(zhèn)化率是36.8%,按照該省的規(guī)劃,到2015年,力爭(zhēng)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到45%左右,2030年達(dá)到65%左右。這意味著,未來(lái)幾年云南會(huì)有較快的增速。今年9月,云南省提出將利用山地資源,推動(dòng)“城鎮(zhèn)上山、工業(yè)上坡”。
新疆公布的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo),則提出到2020年,新疆城鎮(zhèn)化率達(dá)到58%,而2010年新疆城鎮(zhèn)化率僅為41.33%。這意味著,未來(lái)8年,新疆城鎮(zhèn)化必須大提速,年均增加速度要從0.74個(gè)百分點(diǎn),提高到2.0個(gè)百分點(diǎn)。
貴州省在今年11月公布的該省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃則顯示,到2015年,貴州將力爭(zhēng)使全省城鎮(zhèn)人口增加至1450萬(wàn)人左右,城鎮(zhèn)化率達(dá)到41%左右;到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%左右,而目前貴州的城鎮(zhèn)化率僅為35%。這意味著,未來(lái)幾年,貴州城鎮(zhèn)化率將保持較快增速。按照貴州計(jì)劃,該省將探索“多民族山地省區(qū)民生型發(fā)展”的新型城鎮(zhèn)化道路。
廣西也是力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的典型。按照廣西的規(guī)劃,2015年廣西城鎮(zhèn)化水平力爭(zhēng)達(dá)到50%。而2010年廣西城鎮(zhèn)化水平達(dá)到40.6%。這意味著,廣西的年均增速將達(dá)到1.88%,遠(yuǎn)高于廣西“十一五”期間的1.4%的增速水平。
安徽近日的城鎮(zhèn)化規(guī)劃顯示,到2015年,該省城鎮(zhèn)人口將達(dá)到3200萬(wàn),城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%。而2011年年底的城鎮(zhèn)化率為44.8%。這意味著,在未來(lái)幾年,安徽將一直要保持1.5個(gè)百分點(diǎn)左右的增幅。
近日,山東省也召開(kāi)城鎮(zhèn)化工作會(huì)議,該省城鎮(zhèn)化率在2015年預(yù)期達(dá)到56%以上,2020年則達(dá)到63%以上,而2011年山東省城鎮(zhèn)化率為50.95%。在最近十年,山東城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)1.18個(gè)百分點(diǎn)。
有接受時(shí)代周報(bào)采訪的專(zhuān)家提醒,一些地區(qū)的財(cái)政壓力不減,而城鎮(zhèn)化或成為土地財(cái)政的救命稻草,新型城鎮(zhèn)化擴(kuò)張一定要防止土地的粗放式發(fā)展,“比如某省2001-2011年城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)90.09%,城鎮(zhèn)人口只增長(zhǎng)30.78%,土地的城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口的城鎮(zhèn)化。”
警惕“虛假城鎮(zhèn)化”
12月9日,經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧在“第十二屆中國(guó)經(jīng)濟(jì)論壇”上表示,“符合中國(guó)國(guó)情的城鎮(zhèn)化等于老城區(qū)+新城區(qū)+新社區(qū)三部分構(gòu)成。中國(guó)不能學(xué)西歐,走反城市化道路。”
中金公司12月10日發(fā)布宏觀經(jīng)濟(jì)研報(bào),就新型城鎮(zhèn)化的政策指向,報(bào)告指其具體內(nèi)涵包括戶籍制度改革、土地制度改革、公共服務(wù)均等化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等,著重于分配領(lǐng)域,有利于擴(kuò)張國(guó)內(nèi)需求、改善需求結(jié)構(gòu)。然而,需求擴(kuò)張須與供給擴(kuò)張相輔相成。
“成功的新型城鎮(zhèn)化政策,必然是一方面通過(guò)促進(jìn)效率,保持總供給能力一定的增速,同時(shí)通過(guò)改善分配來(lái)拉動(dòng)總需求增長(zhǎng)。”中金的報(bào)告稱(chēng)。
中金據(jù)此提出,新型城鎮(zhèn)化需要更廣泛的經(jīng)濟(jì)體制改革加以配合,改善經(jīng)濟(jì)供給能力,具體領(lǐng)域包括:財(cái)稅改革尤其是結(jié)構(gòu)性減稅,鼓勵(lì)民間投資、增加競(jìng)爭(zhēng)、破除壟斷,控制房地產(chǎn)價(jià)格的上漲,以及改變基建融資方式等。
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議則強(qiáng)調(diào),城鎮(zhèn)化“要圍繞提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,因勢(shì)利導(dǎo)、趨利避害,積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。
不過(guò),如何發(fā)展新型城鎮(zhèn)化,仍有值得探討之處,目前全國(guó)尚未形成可操作性強(qiáng)的統(tǒng)一方案來(lái)加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化。對(duì)此,一些業(yè)內(nèi)人士的共識(shí)是將“以人為本”確立為新型城鎮(zhèn)化的方向和原則。
需要避免的現(xiàn)象是:各地拿新型城鎮(zhèn)化這個(gè)帽子,來(lái)搞過(guò)去的土地財(cái)政。對(duì)于城鎮(zhèn)區(qū)域的土地如何運(yùn)營(yíng),一般地方政府思路明確,即“統(tǒng)一收購(gòu)”、“統(tǒng)一批租”,在土地收購(gòu)—土地儲(chǔ)備—土地出讓三個(gè)環(huán)節(jié),形成土地一級(jí)市場(chǎng)的政府壟斷。
國(guó)務(wù)院日前討論通過(guò)了一項(xiàng)土地改革方案,根據(jù)該方案,土地被地方政府征收用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的農(nóng)民將獲得更高的補(bǔ)償,而這類(lèi)補(bǔ)償將使農(nóng)民更容易轉(zhuǎn)移到城市。
今年8月,中國(guó)社科院發(fā)布的發(fā)布《城市藍(lán)皮書(shū)》則擔(dān)心“個(gè)別省份過(guò)快的速度,可能導(dǎo)致冒進(jìn)城鎮(zhèn)化、過(guò)度城鎮(zhèn)化、虛假城鎮(zhèn)化,也可能會(huì)帶來(lái)一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境問(wèn)題,加劇社會(huì)沖突和社會(huì)矛盾。”
隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn),戶籍和土地制度改革將不可避免。要農(nóng)民安心入城,必須要讓其享受城鎮(zhèn)居民待遇,這將催生城鎮(zhèn)戶籍制度改革。此前的十八大報(bào)告中提出,要“加快改革戶籍制度、有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”,以及“改革征地制度,提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”。
中國(guó)社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所主任陳耀認(rèn)為,近10年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化存在冒進(jìn)的問(wèn)題,大量的空間擴(kuò)張,但支撐這個(gè)空間擴(kuò)張的產(chǎn)業(yè)卻沒(méi)有發(fā)展起來(lái),人口的集中完全靠建房子,人口集中之后卻沒(méi)有足夠的就業(yè)崗位。
“城鎮(zhèn)化是讓農(nóng)民真正進(jìn)城,是農(nóng)村人口的市民化,而不是鋼筋水泥空盒快速擴(kuò)張及房?jī)r(jià)快速飆升的城鎮(zhèn)化。這是當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化的核心。”中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所研究員易憲容如是說(shuō)。
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