當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于一個(gè)關(guān)鍵的時(shí)刻?？焖俜€(wěn)定增長(zhǎng)的引擎正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，出口與投資需求擴(kuò)張受到國(guó)際國(guó)內(nèi)多種因素的制約。筆者以為，2008年以來(lái)為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)而出臺(tái)的積極財(cái)政政策仍將具有一定的慣性，假如僅僅依靠財(cái)政支出擴(kuò)張，難以保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

十八大后中國(guó)需要加快稅制改革步伐，融財(cái)政政策選擇與稅制改革為一體，以便促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

應(yīng)從擴(kuò)大支出轉(zhuǎn)為進(jìn)一步落實(shí)減稅政策

眾所周知，中國(guó)2008年以來(lái)一直強(qiáng)調(diào)“結(jié)構(gòu)性減稅”。在現(xiàn)實(shí)中，財(cái)政政策工具的選擇采取了收支并用的策略。

十八大之后，“穩(wěn)增長(zhǎng)”不能走老路。政府的所作所為應(yīng)轉(zhuǎn)向尊重市場(chǎng)力量，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。擴(kuò)大支出刺激市場(chǎng)需求可以收到立竿見(jiàn)影的效果，但是擴(kuò)大支出也有諸多不利之處。支出受益面可能存在不均，結(jié)果可能是市場(chǎng)中強(qiáng)者得到更多的資源，而弱者得到較少的資源或什么也沒(méi)獲得，尤其不利于中小企業(yè)的發(fā)展。這是不能繼續(xù)采取擴(kuò)大支出政策的原因之一。

原因之二是擴(kuò)大支出規(guī)模必然要借助于政府投資項(xiàng)目，這么做也可能導(dǎo)致政府行政審批權(quán)限的擴(kuò)大并帶來(lái)體制性復(fù)歸的問(wèn)題。

原因之三是擴(kuò)大支出規(guī)?；蛞馕吨鴤鶆?wù)融資規(guī)模的擴(kuò)大，或意味著財(cái)政收入的增加。從當(dāng)前中國(guó)情況來(lái)看，政府舉債仍有空間，但由于地方政府性債務(wù)問(wèn)題仍未得到合理的解決，地方債從某種程度上看仍有向中央轉(zhuǎn)嫁的可能。這樣，擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模勢(shì)必增添未來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不確定性。

原因之四是如果依靠增加財(cái)政收入的方式來(lái)擴(kuò)大支出，那么這會(huì)給處于不確定性狀態(tài)的經(jīng)濟(jì)帶來(lái)更多的不確定性，給已陷入困境的企業(yè)雪上加霜。

不宜擴(kuò)大財(cái)政支出規(guī)模，不等于財(cái)政支出政策不能有所作為。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整仍可發(fā)揮積極作用。通過(guò)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化，增加公共服務(wù)投入，如擴(kuò)大養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等方面的支出，就可以增加居民的可支配收入，釋放出更多的消費(fèi)需求，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供最為根本的支撐。

與此同時(shí)，減少包括稅收在內(nèi)的財(cái)政收入是積極財(cái)政政策非常重要的內(nèi)容之一。減收最終會(huì)增加居民可支配收入。減收不僅包括減稅，還包括非稅收入如收費(fèi)和基金等的削減。減收可以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，從而讓企業(yè)輕松上陣，增強(qiáng)企業(yè)活力。

減收勢(shì)必增加財(cái)政壓力，但減稅收益也顯而易見(jiàn)。企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)，居民可支配收入的提高，最終會(huì)在帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，促進(jìn)財(cái)政收入的增加。

減稅規(guī)模應(yīng)有多大

關(guān)于減稅規(guī)模，已有研究者從不同角度提出了政策建議，如高培勇(2012)認(rèn)為至少有6000億元的減稅規(guī)模，再如謝國(guó)忠(2012)堅(jiān)持至少有一萬(wàn)億元的減稅規(guī)模等等。

從當(dāng)前的情況來(lái)看，中國(guó)一年減稅空間應(yīng)在5000億元以上。2011年，全國(guó)稅收總收入為89720.31億元，比上年增加16509.52億元，同比增長(zhǎng)22.6%。

稅收收入維持較快增長(zhǎng)速度并不鮮見(jiàn)。2010年全國(guó)稅收收入為73202億元，同比增長(zhǎng)23%。2004~2011年，稅收增幅分別超GDP10.6%、8.7%、7%、20.7%、9.2%、0.6 %、12.7%和13.4%，其中除了2009年因遭遇國(guó)際金融危機(jī)，稅收收入增幅嚴(yán)重下滑之外，其他年份均保持了較快增速，平均每年超幅達(dá)到10%。

可以看出，近些年稅收收入預(yù)算數(shù)的增幅與GDP增速一致。只要稅收收入完成預(yù)算，預(yù)算支出安排就沒(méi)有任何問(wèn)題。那么，稅收超GDP增長(zhǎng)部分就可大致視為減稅空間。也就是說(shuō)，如果經(jīng)濟(jì)保持正常增速，那么減稅空間的高限大約為稅收收入的10%，即稅收增幅超過(guò)GDP增速的平均幅度。

2012年，預(yù)算安排的稅收收入為98289億元，同比增長(zhǎng)9%；2012年GDP計(jì)劃增長(zhǎng)7.5%，稅收增幅超GDP增長(zhǎng)速度1.5%，按照10%的減稅額度，減稅空間的高限仍有8.5%。按此推算，2012年減稅的高限大約為8300億元。如果考慮到2012年以來(lái)稅收收入增幅下降的事實(shí)，按保守估計(jì)，即按減稅空間5%計(jì)算，2012年減稅的低限仍可達(dá)5000億元左右。

十八大后，結(jié)構(gòu)性減稅有必要轉(zhuǎn)為全面減稅。在積極財(cái)政政策背景下，所有增稅措施暫時(shí)都不宜出臺(tái)，即使是以節(jié)能減排和收入分配名義出臺(tái)的增稅措施也不宜出臺(tái)。

減稅如果能夠與減費(fèi)、減少基金收入等措施結(jié)合在一起，那么政府減收規(guī)模一年就有可能達(dá)到1萬(wàn)億元。這涉及的問(wèn)題不僅包括稅制完善，也涉及政府收入體系再造問(wèn)題。收費(fèi)、政府性基金的征收和征稅一樣，是會(huì)上癮的。去癮很難。況且，收費(fèi)和基金往往已成為某些地方或某些部門可以自由支配的財(cái)力，要去除不合理的收費(fèi)必然要?jiǎng)幽承┘鹊美娌块T的奶酪。

減稅難度不小。世界稅制改革經(jīng)驗(yàn)表明，即使是以減稅為主旋律的稅制改革，也必須保證國(guó)家財(cái)政收入的基本穩(wěn)定。減稅可與國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整聯(lián)系起來(lái)。部分國(guó)有經(jīng)濟(jì)收入可彌補(bǔ)因減稅所可能導(dǎo)致的可支配財(cái)力不足；減稅可與政府預(yù)算改革聯(lián)系起來(lái)，進(jìn)一步增加預(yù)算透明度，以提高財(cái)政資金效率；減稅還可與政府支出結(jié)構(gòu)調(diào)整聯(lián)系起來(lái)，一些階段性的支出任務(wù)到期就要停止，從而為減稅爭(zhēng)取更大的空間。

財(cái)政收入的持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)是減稅的基礎(chǔ)。2011年，全國(guó)財(cái)政收入103740.01億元，比2010年增長(zhǎng)24.8%，財(cái)政收入繼續(xù)保持較快增長(zhǎng)。1998年以來(lái)，除2009年上半年因受金融危機(jī)嚴(yán)重影響之外，財(cái)政收入快速增長(zhǎng)是財(cái)政收入變化的主旋律。1995年財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比重僅為10.83%。該比重自1998年起快速上升，近年來(lái)穩(wěn)定在20%左右。2011年據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，該比重約為22%。

政府掌握的資源還包括政府性基金、國(guó)有企業(yè)上繳的紅利等，這為進(jìn)一步實(shí)施減稅計(jì)劃提供了更為扎實(shí)的保障。

稅制改革前瞻

稅制改革是一個(gè)龐雜的話題，筆者下面重點(diǎn)探討其中的幾個(gè)方面。

一是個(gè)人所得稅改革。

個(gè)人所得稅要更好地發(fā)揮調(diào)節(jié)公平作用，需要?jiǎng)?chuàng)造條件，推進(jìn)綜合稅制改革。十八大后，中國(guó)應(yīng)積極為個(gè)人所得稅的綜合制改革創(chuàng)造條件。在此之前，我國(guó)應(yīng)先推行以降低個(gè)人所得稅稅負(fù)為主要內(nèi)容的改革。

在分類所得稅制下，各類所得的稅負(fù)水平應(yīng)基本協(xié)調(diào)。工資薪金費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)多次提高，工資薪金所得的稅負(fù)已經(jīng)多次下降，但勞務(wù)報(bào)酬所得、稿酬所得等稅負(fù)還沒(méi)有相應(yīng)下調(diào)。為了保持不同類型所得稅負(fù)大致相當(dāng)，有必要下調(diào)這些種類所得的稅率。

從2011年9月1日起，工資薪金所得費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提高，稅率表也作了調(diào)整，對(duì)中低等收入者確實(shí)起到了較為良好的減稅效果。但是，個(gè)人所得稅改革對(duì)中高收入者的減稅效應(yīng)不明顯，甚至有增稅的效果。這導(dǎo)致部分潛在稅源繼續(xù)流失到其他國(guó)家和地區(qū)。實(shí)際上，如果最高邊際稅率下調(diào)，一些稅源就可能回流，那么因稅源擴(kuò)大而增加的稅收收入可用來(lái)幫助低收入群體。

一旦個(gè)人所得稅轉(zhuǎn)向綜合稅制，減稅的重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向增加專項(xiàng)扣除，以更好地促進(jìn)養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等民生的改善。綜合所得稅制，應(yīng)致力于打造一個(gè)中低收入者低稅負(fù)，高收入者高稅負(fù)，具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)有助于擴(kuò)大中等收入者規(guī)模的所得稅制。此外，還需要采取措施，降低企業(yè)所得稅稅負(fù)，減少企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅的重疊征稅問(wèn)題。

另一個(gè)是關(guān)于房產(chǎn)稅改革。

2012年1月28日起，重慶和上海兩市開(kāi)始對(duì)個(gè)人住房房產(chǎn)稅進(jìn)行改革試點(diǎn)。但時(shí)至今日，其他地區(qū)尚未跟進(jìn)。十八大之后個(gè)人住房房產(chǎn)稅改革仍應(yīng)采取謹(jǐn)慎策略，應(yīng)在認(rèn)真分析已有的個(gè)人住房房產(chǎn)稅理由的基礎(chǔ)之上穩(wěn)步推進(jìn)。

許多國(guó)家和地區(qū)征收個(gè)人住房房產(chǎn)稅，但這不是我國(guó)也必定應(yīng)有此種稅收的理由。

房產(chǎn)稅是許多國(guó)家的地方稅，但這不等于地方政府花錢主要靠房產(chǎn)稅。不少國(guó)家的地方政府提供公共服務(wù)在相當(dāng)大程度上還要依靠上級(jí)政府直至中央政府的轉(zhuǎn)移支付。

許多國(guó)家沒(méi)有國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入。土地出讓金解決的是土地資源配置給誰(shuí)用的問(wèn)題。如果一定要在這樣的土地制度背景下設(shè)計(jì)個(gè)人住房房產(chǎn)稅制度，那么可以明確的是，我國(guó)個(gè)人住房房產(chǎn)稅稅收負(fù)擔(dān)應(yīng)該比大部分實(shí)行土地私有制的國(guó)家輕得多。后者稅率1%，前者就應(yīng)該是0.5%或者更低。

技術(shù)條件只是個(gè)人住房房產(chǎn)稅出臺(tái)的起碼條件之一，并非充分條件。在房地產(chǎn)供需格局沒(méi)有改變之前，希冀以個(gè)人住房房產(chǎn)稅充當(dāng)房地產(chǎn)調(diào)控的排頭兵，未必能達(dá)到預(yù)期效果。對(duì)個(gè)人住房房產(chǎn)稅開(kāi)征所可能引發(fā)的問(wèn)題，不能不小心謹(jǐn)慎預(yù)研。

十八大后，中國(guó)稅制改革環(huán)境與過(guò)去三十多年相比的最大變化是，稅制改革不再只是簡(jiǎn)單地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展掛鉤，而將是更多地與稅收制度的公共政策功能結(jié)合起來(lái)。稅制改革不能簡(jiǎn)單地看其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，而應(yīng)更多地考慮公眾的接受程度。

(作者系中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員)